上海市環保行政審批系統的設計與實現

徐展國 王 勤 栗小東 黃云松

(上海市環境保護信息中心，上海 200233)

上海市環保行政審批系統的設計與實現

徐展國 王 勤 栗小東 黃云松

(上海市環境保護信息中心，上海 200233)

上海市環保局行政審批系統采用流程控制和數據傳輸交換技術，構建了申報系統、審批系統、業務管理系統、跟蹤監控系統四部分，實現了包括建設項目環評、固廢、輻射等15項行政審批和23項非行政審批事項的“一口受理、一辦到底”，通過信息技術實現了外網申報、內網審批，實現了環保審批流程優化再造和審批全過程公開透明，實現了“便民審批”、“高效審批”、“陽光審批”。

環境保護；行政審批；系統設計

隨著信息技術的不斷進步，信息化與環保業務的融合日益緊密，各級環保部門大力推進環保電子政務建設，取得了比較明顯的成效，為環境管理提供了有力的支撐[1-2]。環境審批是環保部門對外服務的重要窗口，也是體現環保管理水平的重要途徑。傳統環保審批流程不透明，過程難追溯，審批周期長，申請人辦理一個審批事項需多次往返，嚴重影響環保審批效率，甚至影響到政府部門的公眾形象。因此，迫切需要通過信息化手段，建設并完善網上審批系統，為環保管理科學化、規范化、精細化提供技術保障。

上海環保信息化基礎能力不斷提升，為提高環保審批信息化程度奠定了扎實的基礎。上海環保信息化建設經過二十多年的努力，形成了較完備的網絡基礎設施和較完善的環境信息系統架構。特別是近年來，通過國家環境統計與信息能力建設和上海市環保局信息化能力建設等重大項目，環保信息化能力進一步提高，建立了部、市、區縣聯通的基礎網絡，基本構建了“一中心（數據中心）、兩平臺（綜合業務和公眾服務平臺）、三應用（污染源管理、環境質量管理、政務信息管理）”的環保信息化架構體系。在網上審批方面，上海市環保局較早進行嘗試和探索，2003年就啟動了建設項目環保審批系統建設，提升了審批工作效率和透明度，得到了審批人員和公眾的一致好評。2011年又開展了環保行政審批與非行政審批系統建設，實現了建設項目審批、排污許可證、危廢經營許可證、輻射安全許可證等15項行政審批和23項非行政審批事項的全過程網上審批。

1．建設目標

圍繞政府職能轉變，推動行政審批制度改革，深

入分析業務需求，通過流程創新和再造，建設上海市環保局行政審批與非行政審批系統。主要目標：一是實現全過程網上審批，做到“一口受理、一辦到底、動態反饋”，提升服務對象滿意度，做到“便民審批”。二是大幅提高審批工作效率。通過外網申報、內網審批，解決公眾、企業、環保局之間及時、準確的信息交換和共享，做到“高效審批”。三是規范環保審批行為，審批過程公開透明，審批環節全程追溯，審批結果及時反饋，做到“陽光審批”。

2．系統總體設計

2.1 流程再造

上海市環保局對審批流程進行了重新梳理，并根據網上審批的特點進行了再造。原有審批流程包括企業準備材料、窗口遞交、審批部門審核、審批流程和結果反饋，整個過程中申請人需要多次到窗口對材料的完整性和具體內容是否符合審核要求進行補正，浪費人力和物力。再造后的流程充分考慮減輕申請人的負擔，對網上填報的材料進行預審，符合要求后，申請人只要去窗口一次遞交紙質材料即可。同時，對內部審批的流程按照崗位分工進行了細化，確定崗位審批內容和審批時限，采用工作流軟件創建審批過程實例，通過串聯和并聯相結合的方式控制審批過程執行，添加崗位工作的表單，利用應用程序接口（Application Program Interface，API）提供崗位審批的具體審批意見和流程監督管理[3]。審批流程變更見下圖。

2.2 審批系統總體架構

上海市環保局行政審批與非行政審批系統按照國家和本市信息系統建設標準和安全規范進行開發建設，采用J2EE架構和工作流技術進行系統開發。系統總體架構分為5個層次。基礎層包括數據庫、中間件等軟件，服務器等硬件，以及互聯網和政務外網兩個邏輯隔離的網絡系統，其中集成在“上海環境”中公眾服務系統的網上辦事大廳和“中國上海”門戶網站的單部門上網系統部署在互聯網，集成在環保綜合業務平臺的審批系統部署在政務外網；數據層包含互聯網上的審批數據庫和政務外網上的審核庫和管理庫，兩者通過數據傳輸與交換系統進行實時數據交換，并將審批數據交還給數據中心進行存儲共享；應用支撐層包括身份認證、表單定制、工作流，以及集成在環保綜合業務平臺的統一權限和與其他系統的接口；應用層包括申報、審批、業務管理、跟蹤監控四個子系統；表現層包括互聯網門戶——網上辦事大廳和政務外網審批門戶——審批管理門戶兩部分。總體架構見下圖：

2.3 網絡架構

上海市環保局行政審批與非行政審批系統的建設

遵循“外網申報、內網審批”的原則，利用物理隔離的互聯網和政務外網，公眾通過互聯網進行申報，管理部門在政務外網進行審批，互聯網和政務外網通過數據交換平臺進行實時數據交換，既方便了公眾在線申報的需求，又保障了數據的安全。

（1）互聯網部分

為了滿足公眾網上辦事需求，提升環保辦事的便捷性，上海市環保局行政審批與非行政審批系統在“上海環境”門戶網站的公眾服務平臺上建設網上辦事大廳，所有行政許可和非行政許可事項在統一入口進行辦理。包括辦事指南、表格下載、在線申請、狀態查詢和結果公示等功能，極大的提升了“上海環境”的服務能力。

（2）政務外網部分

為了保障數據的安全性和穩定性，上海市環保局行政審批與非行政審批系統相關審批系統部署在政務外網，并集成在上海市環保綜合業務平臺，方便業務審批人員一站式辦理業務。政務外網相關功能包括審批崗位流轉、單據回執、審批軌跡還原、網上監察、查詢統計等，同時相關審批結果也在數據中心進行分析統計和共享。

（3）數據傳輸與交換

網上申報與網上審批部署在不同的網絡環境，通過數

據傳輸與交換進行數據交互，包括互聯網申報事項相關內容和附件實時傳輸到政務外網，供審批系統進行審批，同時審批中的補正通知、審批結果等也實時傳輸到互聯網，供用戶進行進一步操作和查詢相關進度。

2.3 業務架構

上海市環保局行政審批和非行政審批事項包括申報系統、審批系統、業務管理系統、跟蹤監控系統和保障機制等部分。

申報系統是基于“上海環境”門戶網站建立的公眾服務系統，方便公眾進行網上的申請和填報。

審批系統主要是各業務部門根據審批流程和崗位責任進行日常審批工作的系統，集成在上海市環保綜合業務平臺內。

業務管理系統是針對申報系統和審批系統的后臺管理，對每一個事項的申請材料、單據、流程等進行管理。

跟蹤監控系統是對審批事項的監控和監察，提高行政效率。

保障機制是為了滿足業務需求、實現全過程網上辦理而建立的各項工作機制。上海市環保局出臺了行政審批事項網上操作規程、上海市環保局關于開展行政許可網上辦理工作的通知等一系列規范性文件，對外公告了網上申請的具體事項、工作平臺和辦理流程，同時印發了宣傳手冊和辦事指南，完善審批事項設立依據、申請條件、申請材料、辦理程序、受理地址等內容，細化審批標準和規則，規范審批權限，最大限度地減少行政自由裁量權。

3．系統實現

本系統是在對建設項目、輻射管理、固廢管理等

審批事項（具體見下表）辦理流程深入分析的基礎上，通過流程再造，設計網上審批流程，開發申報、審批、監控、管理系統，以實現全流程申報、審核、反饋、監察管理，提升環保管理和對外服務的能力和水平。

3.1 申報系統

申報系統主要是為企業和個人用戶提供網上申請環保事項服務，架設于“上海環境”門戶網站。申報系統集成了每個事項的辦事指南、網上辦理、狀態查詢與結果反饋、信息反饋等功能，不但可以達到行政審批改革的政務公開、辦事透明的目的，而且可以真正實現從申請提交、到項目跟蹤等審批辦理全過程的一站式服務功能。

（1）辦事指南

系統將提供行政許可事項的相關辦事指南信息，供申請者在申請前進行查閱。辦事指南信息包括辦事機構、辦理時間、辦理地點、申請條件、申請材料、辦事流程、法定時限、承諾時限、法律依據、收費金額、常見問題、表格下載等內容。

（2）網上辦理

系統將提供行政許可事項的統一在線申請，申請者可以在互聯網上對所有行政許可事項進行申請，填寫表格，上傳相關電子材料。申請者首先填寫一些基本聯系信息，然后根據不同事項，填寫不同事項單獨的網上表格，表格信息一般是事項網下辦理紙質表格的電子版，最后根據不同事項要求，上傳相關電子材料。在事項辦理中，材料補正、進度查詢等隨時可以通過登錄系統或者憑借自動生成的查詢號進行查詢。

（3）狀態查詢與結果反饋

系統用戶可以在線查詢在辦事項的辦理狀態，以及歷史辦件的相關信息，包括基本信息、填寫的業務單據、提交的文檔等。同時，可以查閱辦事狀態的中間生成的表單或反饋的結果信息，包括準予許可通知、補正通知單等。

（4）短信通知

通過統一的短信平臺，申請者在申請成功、材料補正、結果反饋等節點通過短信及時通知聯系人進行網上操作，避免因為超時而延誤。審批結果也會以短信的方式發送給相關聯系人。

3.2 審批系統

審批系統是針對各事項審批人員根據流程對事項進行審批，包括流程及時限控制、審批意見及單據管理、崗位A/B角管理、軌跡還原及查詢統計等。審批系統采用流程管理中串聯和并聯的理念，每個審批事項的流程都是根據實際需求進行定制，在不同的崗位可以添加不同的表單和審批意見，滿足網上審批的業務需求。

（1）流程和實現控制

通過各事項的網上辦事流程，對流程進行定制，利用串聯審批和并聯審批相結合的方式，使流程能夠滿足各事項審批的需求。根據審批崗位設置的要求和崗位職責，在各崗位設置不同的流程入口和出口，并確定崗位審批時限，滿足流程多樣化需求的同時，也保證審批流程的流暢和穩定。

（2）審批意見單據管理

系統可以將審批意見預置，崗位工作人員可以將常用意見進行保存，直接選擇，增加審批效率。同時，在不同的審批階段，崗位可以發出不同的單據，包括補正通知書、受理通知書等，并交還到外網給用戶操作，不同的崗位可以根據需要隨時添加相關崗位的單據，系統自動預置已填寫的信息，計算單據日期。

（4）審批A/B角

為了保證審批不受崗位人員的影響，系統支持委托審批，崗位審批人員可以將審批權限委托給相同事項的其他人進行審批。

（5）軌跡還原

針對每一個審批事項，可以根據時間順序，真實還原事項的審批過程，包括申請人提交的材料，各崗位審批時間、人員、意見、單據等信息，全過程還原審批過程。

3.3 業務管理系統

業務管理系統是基于工作流技術對流程和崗位進行可視化的定制，方便靈活。同時，對各事項的業務單據和填報材料進行自定義，為審批流程中崗位審批職責提供支持。

（1）事項管理

對上海市環保局每個審批事項設計相關的流程、崗位、流程表格、承諾時限等進行定制和維護，并對各事項申請所需填報的表格和材料進行個性化定制，審批崗位中需添加的單據進行管理。單據管理包括單據添加的流程節點、內容、格式，可以利用html表單進行個性化定制。

（2）崗位流程管理

對行政許可事項內部崗位流轉的規則進行管理，

包括崗位流轉順序，串并聯，崗位相關信息等。崗位設置功能強大，支持補正、暫停、退回、延期、終止、中止、跳轉、崗位辦理時限、子狀態設置、是否可征求意見等。

3.4 跟蹤監控系統

為了對各個審批崗位進行有效監控，保證每個事項都能按時、高質量完成，提升環保審批的服務水平，審批系統對事項審批進行了跟蹤監控。跟蹤監控系統包括辦事狀態和審批流程的跟蹤、待辦提醒、到期和超期警告、績效考核等。辦事狀態和審批流程跟蹤可以對某一事項的辦理階段、審批意見、崗位負責人、崗位辦理時間等審批流程進行全過程監控；待辦提醒針對每個到達崗位的辦件通過頁面和發送短信的方式提醒崗位辦理人員；到期和超期警告是根據流程中的辦理時限，針對到期未辦的辦件對崗位工作人員黃牌警告，超期的辦件進行紅牌警告，提升辦理效率；績效考核是由監察人員對每個審核人員的辦件情況進行定期的考核，不合格的提出警告。

4．建設成效與系統特點

上海市環保局行政許可與非行政許可審批系統于2011年9月上線運行，目前已實現審批事項100%網上辦理，完成了一萬余個審批事項的網上審批，取得了明顯的成效。主要體現在以下四個方面：

（1）網上一辦到底，實現了“便民審批”。依托“上海環境”門戶網站網上辦事大廳，提供了行政事項在線申請、材料預審、辦事進度查詢和審批結果動態反饋等服務。網上辦事大廳還公布了各審批事項申報所需資料和審批流程，申請人可以直接在線填報和上傳資料，由原來的多次往返補充材料，縮減為一次到窗口遞交材料即可，大大節約了時間；在各個審批節點，系統都會主動向申請人發短信，方便他們掌握事項辦理進度；同時拓寬網上辦事渠道，通過“中國上海”門戶網站的單部門上網功能，將環保事項納入統一管理，通過數據交換接入上海市環保局審批系統進行審批，最終將結果反饋回去，極大地提升了環保網上辦事的便捷性。

（2）內外網聯動，實現了“高效審批”。 該系統對業務流程進行梳理整合和簡化，并通過部署在互聯網上的申報系統與政務外網上的審批系統的協同互動，實現了數據的實時交換，既保證了審批及時準確，又保證了數據安全。網上審批程序主要根據法定審批要求來確定了各崗位的辦理時限，通過網上點擊幾步即可完成資料審核和審批意見填寫，窗口收件由原來每項資料分別錄入改為為掃描槍掃描條形碼一次完成，時間由半小時以上縮短為幾分鐘，工作效率得到極大提升。

（3）全過程跟蹤監控，實現了“陽光審批”。該系統實現了審批事項網上申請、受理、辦理、形成審批意見和結果反饋的全過程網上流轉，且都在系統中作了記錄，申請材料、崗位審批意見、審批進度等所有審批事項信息都透明可見，可以追溯審批人員的審批時間、意見等，事項審批還原度100%，實現了全過程公開透明運作。同時，根據網上審批系統中各崗位審批的時限規定，跟蹤監控系統可以隨時對審批過程進行監督檢查和績效考核，自動對違反時限等審批行為進行報警，做到“審批過程看得見、事項反饋聽得見、辦理監控摸得著”。

（4）強化數據共享，實現了“共享審批”。審批系統對接數據中心，一方面充分利用數據中心的企業信息、監測信息等作為行政審批的支撐；另一方面審批信息進入數據中心，與其他管理部門和污染源管理等信息系統進行數據共享，從而進一步提升環保部門科學管理和決策水平。

5．結論

上海環保局行政審批系統采用流程控制和數據傳輸交換技術，實現了外網申報、內網審批；實施了環保審批流程優化再造，構建了申報系統、審批系統、業務管理系統、跟蹤監控系統；實現了建設項目環評、固廢、輻射等15項行政審批和23項非行政審批事項的“一口受理、一辦到底”，既方便了申請人辦事，又提高了審批工作效率，審批全過程公開透明，實現了“便民審批”、“高效審批”、“陽光審批”。

[1] 田陽光，李蓓，李延莉等.吉林省環保電子政務信息安全制度規劃管理探索[J]，中國環境管理，2013(6):37-41.

[2] 劉曉.重慶市區縣環保行政審批系統的設計與實現[J], 科學咨詢，2013（22）：50-51.

[3] 楊運強.基于工作流的行政審批管理系統的設計與實現[D],東北大學，2010.

The Design and Implementation of Environmental Administrative Examination and Approval Management System

Xu Zhanguo Wang Qin Li Xiaodong Huang Yunsong
(Shanghai Environmental Information Center,Shanghai,200233)

Shanghai Environmental Protection Bureau integrated its approval process and constructed the Administrative Examination and Approval Management System. Using workflow and data exchange technology, the system contains four parts, including application, approval, business management and monitoring. It can complete the approval of 15 administrative approval and 23 non administrative approval, including environmental impact assessment, solid waste management, radiation etc. The system realizes the approval process with open and transparent, and administrative approval more effcient, which improves the service ability.vice ability.

Administrative Examination and Approval, system design

X21

A

1674-6252（2014）06-0069-06