瞻前顧后的煤層氣對外合作

仲偉志，郝江帆，馬 克，鞏奎興

(1.國土資源部咨詢研究中心,北京 100035；2.國土資源部油氣戰略研究中心，北京 100034)

自1998年簽訂第一單起，煤層氣對外合作已經走過了15個年頭。2011年，筆者曾經以《難忘煤層氣“十一五”》為題發表了一篇文章，建議全面總結煤層氣對外合作經驗教訓。不久前，隨國土資源部地質勘查司同志就煤層氣對外合作出現的新情況、新問題，開展了一次系統的調研和督察,突出的感覺是：如果丟了規矩，就只能留下麻煩。

1 產品分成合同及其基本規矩

“產品分成合同”與“技術服務合同”是以“合同制”形式開展石油勘探開發國際合作的兩種基本模式。區別在于前者是以實物產品形式獲取投入回報，后者是以貨幣進行勞務結算。先于合同制的是“租賃制”，租賃制以取得礦權租約區別于合同制。租賃制草創于波斯(現伊朗)。1901年英國鐵礦老板威廉.諾克斯.達西取得波斯南部60年的油氣勘探開采租讓協議。1908年5月，發現了中東第一個油田——馬斯吉德蘇萊曼油田。達西的公司逐步發展壯大為英波石油公司，后更名為英伊石油公司(現英國石油公司)。而英國政府則借機收購了英波石油公司51%的股份，從而達西成了BP的創始人，英國政府成為通過英伊公司控制了伊朗的經濟命脈的大老板。

馬斯吉德蘇萊曼出油，吹響了美國公司進軍中東的號角,他們先后涌入并陸續在巴林、科威特、沙特等地站穩腳跟。為繼洛克菲勒美標公司強制破產終結石油第一次壟斷后，形成“石油七姊妹”包括埃克森(原美標新澤西公司)、美孚(原美標紐約公司)、雪佛龍(原美標加利福尼亞公司)、德士古、海灣公司、荷蘭皇家殼牌、英國石油公司(BP)稱霸中東乃至全球四十年之久，埋下了種子。

伊朗人民不堪忍受英伊石油公司掠奪，要求廢除其租讓權的呼聲持續不斷。1951年伊朗終于爆發民族主義運動，摩薩臺就任首相三天后，宣布組建伊朗國家石油公司(INOC)，強行接管了英伊石油公司的全部資產，并要求英伊公司的外國人員一周內全部撤走。這種大膽與“石油七姊妹”正面碰撞，引起了美、英兩國政府對伊朗的聯合施壓，最終導致了伊朗的軍事政變。

伊朗的“學費”沒有白交，換來眾多資源國的“畢業”。他們深刻認識到在租賃制框架下，資源國只是單純的“收稅人”，而儲量、產量、定價、銷售全部控制外國公司手中。印尼國家石油公司第一任總裁薩塔烏曾一針見血地指出“租賃制等同把國家一部分主權交給外國特許權人”。為此，印尼一方面自1951年起不再授予新的特許，同時于1966年首次公布了產品分成合同，其核心內容：一是外國公司作為合同者必須承擔全部勘探風險，必須保持每年的最低限額投入，并逐步歸還合同區；二是如獲得商業性發現才可進入生產開發；三是生產初期按4∶6比例確定成本油和利潤油，成本油用于前期成本回收，利潤油按照35∶65比例在合同者和資源國之間分配；四是資源國家公司代表國家參股、參與經營管理并對合同者監督；五是用于合同區的生產設施、設備屬于資源國所有。產品分成合同公布當年，簽署了十一份合同。同時，不少資源國紛紛效仿并迅速推廣到30多個國家，在很大程度上替代了租賃制。以這段歷史為鑒，可以幫助我們更好地理解和運用產品分成合同。

2 產品分成合同引入和規則框架

1982年，我國首先在海洋油氣領域引入產品分成合同。至2000年，海洋油氣產量從9.5萬t增至2235萬t油當量，企業資產從28億元增至533億元，全員勞動生產率從1萬元增至78萬元。

1996年國務院賦予中聯公司煤層氣對外合作專營權后，產品分成合同進入我國煤層氣領域。其標準合合同格式文本框架規則是；把合作期分為勘探期、開發期和生產期；勘探期由外商獨立承擔勘探風險作業，普遍分為兩個階段，每階段為兩年左右并標明各階段必須完成的義務工作量；第一階結束轉入第二階段的前提是完成約定工作量投入，第二階段結束繼續工作的前提，除完成約定工作量外還要有商業性發現，并只保留商業發現范圍，放棄原勘查區塊其余面積后，按照約定比例投入開發建設；進入生產期間后，優先回收前期投入、按約定比例產品分成。為了加強合同的約束力，合同第二十六條還特別強調“任一方有嚴重違反本合同行為時，另一方有權要求該方在一個合理的期限內改正違反合同行為，如果在此期限內違反合同行為沒有得到令人滿意的改正，則要求改正違約行為一方有權在書面通知違反合同一方九十天后，終止本合同”。上述規則清晰勾勒出風險勘探的框架輪廓：外方合作者的權利、義務均由合同產生，其獲利的途徑是依合同約定按時、按量完成義務工作量，并獲得商業性發現，二者缺一不可。否則，其前期投入視為風險沉沒，終結合同，退出區塊。這是產品分成合同的靈魂和國際通行慣例。

截至2012年，我國保留煤層氣對外合作項目共28個，其中勘查項目26個，開采項目2個。中方礦權人是中石油或中聯公司，參與合作的外方近二十家。首次合同執行時間最早為1998年6月，最晚為2008年4月。

3 合同執行中的成效和問題

十五年來，產品分成合同作為煤層氣對外合作的基本平臺，發揮了不可替代的重要作用。

一是通過產品分成所搭建的橋梁紐帶，使我們對國外煤層氣產業發展的狀態趨勢，經驗教訓等等，有了更加方便及時的了解，從而為科學謀劃我國煤層氣產業成長發展之路提供了幫助。二是產品分成合同引入恰逢我國煤層氣產業興起之時，外商加入帶來了我們所急需的資金、理論、技術和經驗，很大程度地彌補了我國煤層氣產業起步階段的突出短板，為我國煤層氣企業壯大和產業發展發揮了助推作用。三是受外來技術的沖擊和啟發，我國新技術、新裝備自主研發能力和國產化水平快速提高，大幅縮短了從勘探開發到實驗測試等諸多環節技術裝備與國際先進水平的差距。

在取得上述成效的同時，也積累了一些突出的矛盾，存在以下主要問題。

一是有些外方合同者不遵守合同要約，不按時、按質、按量完成承諾工作量，東拼西湊逃避投入，東拉西扯逃避規矩，強調權利逃避義務。風險勘探多年無進展、無發現，又不終結退出，圈而不探、圈而不采傾向明顯。通過對18份合同執行情況進行查對，有八份合同實際投入與承諾的期限和工作量有明顯差距，有的區塊合同約定五年最少要鉆8口井，實際只做了58km二維地震，合同約定形同虛設；二是大多數合同存在風險勘探期修改延長現象，最多的經過9次修改，最長的延長15年。在規定的時間內，投入約定工作量，取得商業性發現的風險勘探原則，已毫無約束力；三是7份合同存在外商倒手牟利抽身走人現象，有的已四易其主，致使產品分成合同的精華盡失。

如此種種，還是僅就違背合同約定事項而言，尚不包括合同約定中方產品分成比例過低(30%)、允許3～4年不投入實物工作量只進行地質研究，以及投入資金額度低于法定數等，與國家法律法規相矛盾問題。

正是這些問題把合同變成了一紙空文，把風險勘探變成了無風險甚至無節制的炒作，從中難以嗅到產品分成合同的原味。我們承認地質工作存在變數，但恰恰是變數成就了高風險與高效益的對立統一，并被業內共同認可為地質勘探行業特色。我們也不是說合同一旦簽訂就雷打不動。但“變”總得有充分理由和嚴格規矩，不能隨隨便便，說變就變，讓人看到的只有一個“變”字，而“規矩”和“誠信”蕩然無存。類似問題不解決，不僅會放慢合作區塊工作進度，也必然會偏離煤層氣對外合作的初衷。以下事實為證，絕非危言聳聽。

2005年全國煤層氣勘查總面積為63935km2，其中對外合作面積為24930km2，占比39%。全國累計鉆井607口，其中外商為270口，占比44%，總體尚可。

2006年我國“十一五規劃”明確提出“加快煤層氣開發利用”，并陸續出臺了一系列促進煤層氣發展的優惠政策，極大地調動了國內企業的積極性。截止2012年，全國煤層氣總勘查面積為46535km2，其中對外合作面積為22559km2，占比二分之一；全國累計總鉆井一萬二千多口，其中外商井只有千余口，與其所占勘查面積懸殊過大；全國總開采面積1354km2，其中對外合作面積193km2，占比14%；當年地面煤層氣產量近26億m3，外商合作僅2億m3左右。這些情況表明合作區塊進展已經遠遠落后于自應區塊。不能不提到的是，近年來對外合作區塊的儲量增長較快，在全國5500億m3地質儲量中，合作區塊占五分之一強，但成績中仍不乏隱憂，因為在幾個儲量快速增長區塊大戶中，都有中方近年大筆資金和鉆井工程投入。這些投入是什么性質？儲量當記誰的名下？多有糾結，尚待理清。否則，很可能成為進入開發建設階段的絆腳石。

4 幾點建議

提出上述問題，并非片面指責外商，因為合作區塊畢竟不是單方孤立行為；杜絕以往問題，更不可只靠外商，因為外方行為也一并折射出來了中方對外合作能力。所以，必須先行改變自己。

第一，逐一清理合同，全面總結煤層氣對外合作的經驗教訓。切實避免合同談判簽字時草率和無原則遷就，合同執行時疏于監督和自我規范等，行為約束失責問題；切實避免合同報批缺少橫向關聯意見，合同修改缺乏約定義務審核把關等，標準失嚴問題；切實避免在許可證上隨意增加外商信息，畫蛇添足，授人以柄等，礦權登記失準問題。

第二，補充完善標準合同格式文本，突出風險勘探屬性特征；嚴肅合作各方的權利義務關系；堵塞可能產生違約行為的制度“后門”；明確產生糾紛的解決途徑和機制；平衡與法律法規銜接關系等，筑牢對外合作政策制度環境的堅實基礎。

第三，開展產品分成合同及相關法律法規學習培訓，覆蓋具有對外合作權全部企業、有關行政機關及經常性服務中介組織，特別是主管領導和具體工作人員應諳熟于心。以便增強共識，層層把關，嚴肅規矩。扎扎實實地提高對外合作的整體能力和水平，認認真真推進煤層氣對外合作健康發展。

第四，從嚴選擇合作伙伴，寧缺毋濫。堅持把那些有誠信，有技術、有業績，我需要、他愿干能干的外商吸引到我們的合作隊伍中來。

[1] 國務院.中華人民共和國礦產資源法[Z].1996.

[2] 國務院.中華人民共和國外資企業法[Z].2000.

[3] 國務院.中華人民共和國合同法[Z].1999.

[4] 國務院.中華人民共和國礦產資源法實施細則[Z].1994.

[5] 國務院.中華人民共和國外資企業法實施細則[Z].2001.

[6] 國務院.《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》(國務院令第240號)[Z].1998.

[7] 國務院.《礦產資源開采登記管理辦法》(國務院令第241號)[Z].1998.

[8] 國務院.《探礦權采礦權轉讓管理辦法》(國務院令第242號)[Z].1998.

[9] 國務院.中華人民共和國中外合資經營企業法實施條例[Z].2001.

[10] 商務部.關于外國投資者并購境內企業的規定(商務部令2009年第6號)[Z].2009.

[11] 胡錦濤.中國共產黨第十八次代表大會報告[R].2012.

[12] 國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[R].2011.

[13] 國家工商行政管理總局.外商投資合伙企業登記管理規定(工商總局令第47號)[Z].2010.