淺析找礦突破戰略行動第一階段礦業權管理的新舉措

靳 松，張福良，易繼寧，曹 強

（1.國土資源部礦產勘查技術指導中心，北京100120；2.中國地質調查局發展研究中心，北京1000373；3.中國地質大學（北京），北京100083）

為進一步推進找礦突破戰略行動的實施，規范我國礦業市場的建設，增強國家礦產資源保障能力，自2011年以來，部省兩級國土資源管理部門進行了一系列的制度創新，特別是在下放礦業權審批權限、優化礦業權設置、簡化礦業權審批流程、加強礦業權監管、激勵地勘單位和社會資金投入等多個方面探索實施了一批成熟有效的政策措施，極大激發了礦業權人、地勘單位和企業的找礦積極性，為順利實現找礦突破戰略行動三年任務目標提供了有力保障。

1 國土資源部轉變職能，簡政放權，助推找礦突破

1.1 建立并完善礦業權設置方案制度，優化礦產資源勘查開發布局

為保障我國礦業權布局科學合理，為快而有序地投放礦業權提供依據，2011年國土資源部出臺了《國土資源部關于進一步完善礦業權管理促進整裝勘查的通知》（國土資發〔2011〕55號，以下簡稱55號文），文件確立了全面實行礦業權設置方案制度，明確提出了“對于高風險勘查，以整裝勘查區為重點，根據地質構造條件，區域成礦規律，礦產資源潛力評價、儲量利用調查和礦業權實地核查成果，編制礦業權設置方案，合理劃分探礦權區塊”；同時要求對整裝勘查區以外的低風險的探礦權，也要根據資源賦存狀況和地質構造條件編制礦業權設置方案。該制度實施以來，各省（區、市）積極推進。截至2013年底，全國26個省（區、市）累計完成1015個礦業權設置方案編制工作。北京、天津、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、廣東、海南、重慶、新疆等14個省（區、市）編制進度較快，已基本完成本行政區范圍內的礦業權設置方案的編審工作。第一、二批78片整裝勘查區的礦業權設置方案已全部完成編制審查并上圖入庫，涉及鈾、鐵、銅、鋁、鉛、鋅等16個主攻礦種。區內擬新設探礦權1768個，面積近8.5萬平方公里，占78片整裝勘查區總面積20%，基本覆蓋了整裝勘查區內空白區中絕大部分成礦有力地段，為推進整裝勘查、優化礦業權布局提供科學依據。

針對一些地方礦業權設置方案編制過程中出現的編制標準難以掌握、編制效率低、人工填報錯誤多發，評審環節多，周期長等問題，國土資源部礦產勘查技術指導中心以ARCGIS軟件為平臺，及時研發了礦業權設置方案編審輔助系統。該系統最大限度了減少了編制人員工作量，提升工作效率，為提高礦業權審批效率、增強礦業權設置合理性、加快推進整裝勘查實現找礦快速突破做出了應有貢獻。

1.2 制定整裝勘查傾斜政策，促進實現找礦突破

為加快推進整裝勘查實現找礦重大突破，國土資源部頒發了《國土資源部關于加快推進整裝勘查實現找礦重大突破的通知》（國土資發〔2012〕140號，以下簡稱140號文）。140號文在礦業權管理創新激勵方面主要包括以下幾點。

一是下放探礦權審批權限。為了加快探礦權審批速度，縮短審批流程，文件規定整裝勘查區內主攻礦種的探礦權，部里不再審批，除煤、鎢、銻、稀土等國家調控礦種及放射性礦產外，一律由省廳按照部批準的探礦權年度投放計劃審批探礦權項目。

二是實施礦業權鼓勵措施。為調動勘查單位和礦業企業的找礦積極性，對在整裝勘查區內找到大礦并已轉入開發的礦業權人，可視各方面能力為他們配置高風險勘查空白區的探礦權。此外，對于整裝勘查區內主攻礦種礦業權的周邊空白區，經專家論證符合整裝勘查要求的，允許配置給具備整裝勘查能力的毗鄰礦業權人。探礦權人享有依法處置勘查成果的權利等。

三是分割辦理采礦權。為調動礦業權人的找礦積極性，加快其開發步伐，140號文規定，整裝勘查實施過程中，在符合礦業權設置方案的前提下，探礦權人可以對勘查區塊中具備開采條件的塊段優先申請采礦權，剩余部分的區塊由該探礦權人繼續進行相應階段的勘查。

1.3 簡政放權，落實三中全會精神

根據十八屆三中全會關于全面深化改革、發揮市場在資源配置中起決定性作用的新精神，按照《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發〔2013〕44號，以下簡稱44號文）的要求，國土資源部取消了整裝勘查實施方案和礦業權設置方案審批事項，將全權交由省級國土資源主管部門負責，對于方案及報盤數據后期的局部調整、修編等事項也由省級國土資源主管部門負責把關。此外，為配合找礦突破戰略行動第二階段的新要求，部里將繼續簡化審批程序、創新礦業權管理制度。

一是把整裝勘查區打造成礦業權管理改革的試驗田。選取部分或全部整裝勘查區，在推進整裝勘查實現找礦突破的同時，全面推進礦業權管理綜合改革工作。如在礦業權審批權限下放方面，除油氣礦產、少數重要礦產和部分戰略性新興產業礦產的礦業權新立在部里保留審批權限外，延續、變更、轉讓、保留、注銷及后續的管理及其他礦產的礦業權審批權限全部授權省級礦政管理部門。通過權限下放、簡化審批、減少環節，建立調控適度、高效運轉、服務規范、運轉有序的礦業權管理新機制。

二是進一步優化礦業權設置方案制度。為減少礦業權審批要件，需要重新定位礦業權設置方案，從原來的硬性依據轉化為對礦業權設置的指導性參考，確保礦產資源勘查開發布局合理；同時根據國家簡政放權的要求，下放礦業權設置方案審批權限，由省廳全權負責方案的組織編制、局部調整、審查及上圖入庫備案等環節。

三是完善礦業權統一配號系統功能。按照“誰審批、誰負責”的原則，改革礦業權統一配號系統功能，變配號系統硬性把關為柔性提示，即配號系統只對礦業權設置進行跟蹤、監督和提醒，不再因不合要求而不予配號。從而實現礦業權快而有序投放，盡早實現找礦突破。

2 各省（區、市）探索創新，因地制宜，實現找礦突破

各地高度重視并積極開展找礦突破戰略行動，按照國家提出的新要求，結合當地實際情況，出臺了一系列改革創新制度，有效解決圈而不探、大礦小開、資金投入不足、勘查進展緩慢等問題，積極探索，出臺了一系列礦業權管理新措施。

2.1 提高效率，改進礦業權審批制度

湖北、云南兩省國土資源廳構建電子政務平臺，采取省、市、縣三級聯網審批模式，給礦政管理人員和礦業權申請人帶來極大便利。

陜西省公開礦業權審批、登記、發證程序，統一規定辦文要求、辦理時間和收費標準，并及時通過法定或指定媒體發布各礦業權審批情況公告，主動接受監督。

廣東省將探礦權轉讓審批及非擴大勘查范圍探礦權、非金屬礦種采礦權、省級礦產資源規劃、地熱礦泉水采礦權等審批權限（不跨地級市）的省級礦業權審批權限下放至地級市以上政府，同時將采礦權出租審批改為備案事項，取消原有的采礦權抵押備案。

在國內，雖然一些酒店企業也擁有較豐富的管理經驗，但是往往沒有形成系統成熟的管理模式。在信息發達的今天，很多酒店沒有很好地利用起這一優勢，在信息化管理方面欠缺，設施不齊全。很多企業在借鑒其他企業經驗或者從酒店管理公司獲得管理技術時沒有結合本企業的實際情況和發展特點。此外，我國酒店大多都是小規模經營，而且地區差異較大，發展不平衡，不能適應世界酒店發展的趨勢，更沒有吸取到世界上信息化管理酒店這一模式的好處，與全球較為成功的酒店還存在很大的差距。

廣西壯族自治區將國土資源廳行使的采礦權轉讓審批權下放至市縣國土資源局，同時明確了轉讓采礦權必須具備的條件。

2.2 嚴格監管，規范正常礦業秩序

吉林省在探礦權有效期滿前2個月提醒探礦權人及時辦理延續等手續。規定凡勘查許可證過期，非不可抗力或政府有關部門原因的，一律不予受理延續申請，由所在地縣（市）國土資源局辦理注銷手續。

青海省對500多個探礦權落實合同管理制度，對履行合同不到位的探礦權人分別給予警告、列入不良行為記錄、縮減面積、收取違約金、暫停申請、收回礦權等處罰。

西藏自治區要求整裝勘查區各探礦權人必須提交承諾書，若所屬礦權投入和進度不能達到整裝勘查要求，礦權到期則不再申請延續。

2.3 創新舉措，破解礦業權整合難題

黑龍江明確提出整合主體的產生程序和標準，并為整合礦山頒發過渡期采礦許可證，解決了因辦證周期長、前期要件多而影響正常生產等問題。

江西以現有采礦權人為整合主體，將周邊探礦權以及不宜新設礦權的空白區和深部資源納入整合范圍。同時對整合后的礦區，在未辦理采礦許可證之前，預劃定礦區范圍期限兩年；有探礦權參與整合的，原則上預劃定礦區范圍應在兩年內達到詳查。

云南省制定了“以統一找礦思路、統一勘查方法、統一工作進度、統一預算標準、統一質量要求”的“五統一”推進措施，由勘查區所在地的縣（市）國土資源局與礦權人簽署協議，保障資金的投入和勘查進度，形成了“政府吹哨、齊步推進”工作模式。

2.4 實施激勵措施，支持地勘單位改革

青海省地勘單位在完成企業化改革5年內，可以申請在先方式獲得探礦權。對按期完成1∶5萬地質礦產調查項目的地勘單位，可在項目工作區內以申請在先方式登記一定數量探礦權。此外，青海省有色地勘局與山東黃金集團在溝里地區進行合作開發，走出了“良性互動、探采一體”的路子，短時間內建成了勘查、采礦、選礦一條龍的現代化金資源基地。

西藏自治區地勘單位出資勘查每提交1處大型以上礦床，并按規定對持有的礦權進行投入的，可再申請2個探礦權。黑龍江省優先為礦山企業與具有甲級勘查資質的地勘單位合作建立聯合勘查開發實體的單位配置探礦權。廣東省鼓勵地勘單位主管局將原有國家出資勘查計劃項目探礦權轉入重組的國有獨資企事業單位，并鼓勵其優選實力強大的企業合作勘查；省地勘基金項目獲得探礦權后，可引入社會資本合作勘查。河南省地礦局通過與地勘單位構建“找礦聯盟”，與礦山企業開展“訂單式找礦”。

2.5 利益共享，鼓勵社會資金投入

青海省積極引入有技術、有信譽、真投實干的企業進入礦產資源開發領域，每年5～6億元省級地勘基金面向全國地勘單位公開比選項目。

陜西省鼓勵有實力的大型礦業集團、地勘單位投入整裝勘查工作，對可供進一步勘查項目，承擔單位可獲得出讓價款省內留成投資增值部分的20%～30%成果獎勵。

西藏自治區對完成勘查工作且成果顯著探礦權人，有取得新設探礦權和整合主體的優先權；地勘單位可與從事后續勘查的企業建立合作合資企業，共同參與競標探礦權，以參股的方式繼續參與后期的商業性詳查、勘探和開發，參股比例雙方協商，但不得低于10%。

3 認識和思考

2014年是找礦突破戰略行動第二階段實施的初始年，在新的形勢和新的要求下，如何科學、有效地進行我國礦業權管理制度改革創新將是今后的重大課題。雖然各省根據自己情況從不同角度對現有礦業權管理制度進行了一些探索和嘗試，并取得了一定的成效，但這些創新舉措哪些適用于全國層面，成功的背后又由哪些其他相關政策和背景環境的支持還需進一步研究。因此，按照中央關于“使市場在資源配置中起決定性作用”和十八大有關“大力推進生態文明建設”的要求，從優化礦業權審批、監管入手，實現“以礦業權為核心的市場化改革和以“總量控制、雙向調節”為核心的礦產資源管理體制改革、重塑礦政管理格局的目標，礦業權管理改革之路任重而道遠。

［1］ 國務院.關于取消和下放一批行政審批項目的決定［Z］.2013

［2］ 國土資源部.關于進一步完善礦業權管理促進整裝勘查的通知［Z］.2011

［3］ 國土資源部.關于加快推進整裝勘查實現找礦重大突破的通知［Z］.2012

［4］ 張福良，崔笛，郭佳.新形勢下找礦突破戰略行動的思考［J］.中國人口資源與環境，2014，24（5）：336－340

［5］ 易繼寧，薛春紀，王全明.礦業權設置方案編審輔助系統的應用研究［J］.中國礦業，2014，23（6）：150－156

［6］ 張福良，胡永達，雷曉力.地質找礦新機制的實踐與探索［J］.中國礦業，2013，22（7）：1－4

［7］ 找礦突破戰略行動座談會地方發言材料匯編［R］.2013