寧夏西海固地區生態移民成效與經驗

馮立峰，王 偉

(1.西吉縣水土保持工作站，寧夏 西吉756200；2.固原市水土保持工作站，寧夏 固原756000)

1 寧夏西海固地區概況與移民簡況

1.1 西海固地區概況

寧夏中南部山區稱為西海固地區，位于黃土高原西部，包括固原市所轄的原州區、西吉縣、隆德縣、涇源縣、彭陽縣，中衛市的海原縣，以及吳忠市的同心縣、鹽池縣等國家扶貧重點縣(區)，面積4.3萬km2，占自治區總面積的65%，人口256.3萬人，占全區總人口的40%，其中回族人口占全區回族總人口的58.9%。但該地區生產總值僅占全區的11%，地方財政收入僅占全區的5%。該地區山大溝深，干旱少雨，資源貧乏，由于歷史和自然等原因，人口長期嚴重超載，生態失衡，生態環境十分脆弱，自然災害頻繁，水土流失嚴重，人口、資源、環境矛盾激化。該地區的六盤山是西北地區重要的水源涵養生態功能區，是涇河、葫蘆河、清水河等河流的發源地；中部同心、鹽池等縣地處干旱帶，東、西兩面分別被毛烏素沙地、騰格里沙漠所包圍，是風沙進入祖國腹地和京津地區的主要通道之一。因此，該地區生態環境質量對全區及周邊地區群眾生產生活影響巨大。

當地群眾的生存條件差、發展難度大、貧困程度深，素有“苦瘠甲天下”之稱，是“三西”重點扶貧地區之一，在《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》中被列為全國集中連片特困地區之首，是陜甘寧革命老區組成部分之一，曾被聯合國糧食開發署確定為最不適宜人類生存的地區之一，由于生態失衡、貧困人口多且居住分散，致使這里的公共服務成本極高。

1.2 西海固地區移民簡況

西海固地區的貧困問題一直受到黨中央的高度重視，寧夏回族自治區歷屆黨委、政府都把西海固地區的脫貧致富作為全區發展的重中之重。為了從根本上解決該地區的貧困問題，1983年5月13日，自治區黨委、政府召開了首次扶貧移民協商會議，作出了“以川濟山，山川共濟”的人口遷移重大決策，拉開了寧夏移民開發的序幕，吊莊移民由此開始。吊莊移民投資近4億元，搬遷安置該地區移民34.5萬人。1998年，寧夏啟動扶貧揚黃灌溉工程移民，也叫“1236”工程移民。該工程是在國家實施“八七扶貧攻堅計劃”的特定歷史條件下，圍繞解決溫飽的目標而設計的。工程開發的主戰場紅寺堡移民開發區共安置西海固地區貧困群眾19.4萬人，貧困山區的人口被政府有組織地整村搬遷、集中安置，山區群眾告別行路難、吃水難、脫貧難的貧困山村，實現了走出大山、脫貧致富的愿望。

“十二五”開局，寧夏回族自治區黨委、政府站在新的歷史起點上，決定舉全自治區之力，對西海固地區7.88萬戶34.6萬人實施生態移民，實行“山上的問題山下解決，山里的問題山外解決”，讓他們實現異地安家、異地創業、異地致富。其中縣內安置35%，縣外安置65%；規劃建設安置區274個，其中生態移民安置區234個。2011—2013年，已移民5.87萬戶25.95萬人，到2015年將全面完成搬遷安置任務。現遷出區已退出土地62.467萬hm2，規劃到2015年移民遷出區退出土地面積84.807萬hm2進行生態恢復。

2 寧夏西海固地區生態移民取得的積極成效

2.1 生態移民有力保護和改善了遷出地的生態環境

改善和恢復生態環境是生態移民的主要目的之一。遷出區是寧夏和西北地區東部重要的生態屏障，通過實施生態恢復工程將逐步恢復該地區長期受損的生態系統，這對于增加水源涵養，更好地發揮六盤山地區“生態綠島”“高原水塔”的區域生態功能，減少山區水土流失，減少干旱帶風沙危害等具有重要作用，是功在當代利在千秋的民生工程、德政工程。

該地區生態移民區在做好移民搬遷工作的同時，結合退耕還林、退牧還草等重點項目，抓好生態環境建設。移民搬遷后，緩解了人口與資源的矛盾，有利于保護自然植被和陡坡地退耕還林、草，促進了生態系統的良性循環。一方面，移民遷出后，原有的土地收歸國家或集體所有，到2010年，遷出區近33.33萬hm2土地用于恢復生態，進行退耕還林、退牧還草和圍欄封育，既鞏固了退耕還林成果，又達到了恢復生態的目的，實現了脫貧致富與生態建設的雙贏。另一方面，遷出區人為破壞生態環境的行為明顯減少，大大減輕了生態環境壓力，使原有的林地、草地得到很好的保護，遏制了水土流失，保護了生態物種的多樣性，提高了水源涵養能力。如固原市為加快全市生態移民遷出區生態恢復，搶抓國家實施新一輪西部大開發戰略的機遇，按照“遷出一片、治理一片”的原則，加快遷出區生態恢復工作。2011—2013年，固原市共完成生態移民遷出區生態治理面積3.379萬hm2，其中：人工造林面積2.307萬hm2，封山育林面積7 870 hm2，經果林面積930 hm2，育苗面積1 920 hm2。

2.2 生態移民有效開發和利用了河套平原沙荒地資源

國家投入大量資金，建設了寧夏扶貧揚黃灌溉工程、鹽環定揚黃工程等大型水利工程，為群眾擺脫貧困創造了有利條件。寧夏河套平原自流灌區周邊還有部分可開發利用的荒地，荒地風蝕沙化嚴重，但土地相對平整，揚程一般在100 m以下，灌溉采用黃河水源，基本有保證。在該區實施揚黃河水灌溉，讓西海固地區的貧困戶易地移民搬遷至此，既達到了易地扶貧移民的目的，也促進了揚黃灌區沙化土地資源有效治理和開發利用，實現了沙化土地治理和扶貧開發雙贏的目標，實現了沙退人進，發揮了最大的投資效益。如紅寺堡區移民區原是一片沙灘，是寧夏較早的移民集中安置區，現已開發水澆地2.667萬hm2，累計實現人工造林、種草(含退耕還林、天然林保護、平原綠化、人工種草)8.333萬hm2，實現林木綠化率39%、綠地覆蓋率75%。

2.3 生態移民極大地改善了貧困群眾的生產生活條件，有效地實現了社會事業全面進步

固原市是寧夏生態移民的主戰場，居住在六盤山水源涵養林區內及邊緣地區的群眾，移民搬遷前大部分水、電、路不通，就醫、就學困難。易地搬遷后，在實現水、電、路三通的同時，配套建設的教育、醫療設施基本齊全，就醫、就學便利，基本生產生活條件得到根本改變，為移民群眾奠定了脫貧致富的基礎。生態移民工程是固原市“十二五”期間的頭等大事和一號工程，全市“十二五”期間計劃完成生態移民5.3萬戶23.2萬人，占寧夏“十二五”移民總數的67%，占全區“十二五”移民總數的67%。其中縣內安置83 154人，縣外安置149 321人，退出土地總面積13.44萬hm2。目前縣內移民基本完成，縣外移民已搬遷安置76 343人，安置區大部分分布在地勢平坦、交通便利的北部川區黃河兩岸。走進移民安置區，一棟棟整齊漂亮的移民新房映入眼簾，社區、學校、幼兒園、衛生室、文化廣場、道路等基礎設施配套齊全。如紅寺堡區移民集中安置區，城區面積已達6.4 km2，城鎮人口達2萬多人，城鎮化率達到16%，實現了村村通公路、村村通公交，移民生產生活條件得到顯著改善。

2.4 生態移民拓寬了貧困群眾脫貧致富的空間

為了保證生態移民“搬得出、穩得住、逐步能致富”，寧夏在移民安置時把培育產業作為重中之重，因地制宜地制定拓展移民產業，積極有效地為移民拓寬增收致富空間。目前生態移民集中安置區人均1/15 hm2水澆地，支持戶均發展1/15 hm2設施農業，青壯年勞動力有外出務工的，也有在當地種植園區、工廠、建筑工地務工的，移民就業門路更加寬廣。從調查情況看，由于就業觀念轉變，就業技能增加，就業渠道拓寬，所以安置區的移民收入有了明顯增長。

2.5 生態移民有力地促進了民族團結

該地區是寧夏回族聚居區，其中涇源、西吉、同心、海原縣的回族人口都超過總人口的一半。由于相對封閉，嚴重制約著民族地區經濟文化的發展。寧夏移民搬遷的對象中少數民族人口占50%以上，充分體現了黨和政府對少數民族的關懷和社會主義大家庭的溫暖，也促進了搬遷群眾與當地群眾的相互往來和交流，在共同發展生產、勤勞致富的過程中，融洽和增進了民族感情，促進了少數民族經濟文化發展，實現了各民族共同繁榮，維護了社會的穩定。

3 主要做法

3.1 中央關懷，各級黨委、政府高度重視

寧夏歷屆黨委、政府都很重視生態移民工作，把生態移民工作當作深入實施西部大開發戰略的重要實踐活動，當作落實生態環境保護與建設的重要措施，當作惠及特殊困難群體民生、實現貧困群眾脫貧致富的重要途徑。特別是2010年，胡錦濤、吳邦國、李克強等領導同志來寧夏視察時，對寧夏西海固地區扶貧開發和生態移民作出重要指示，要求寧夏把生態移民這件民生大事辦好，中央將給予支持。同時，國家發改委、財政部等部委列入專項資金支持寧夏生態移民工程。寧夏回族自治區黨委、政府成立了生態移民領導小組和辦公室，區、市、縣政府都組建了移民局，專門負責生態移民具體工作。自治區、各市縣及農墾局黨政領導親自抓生態移民規劃，把任務分解到部門，落實到鄉村，建立起良好的工作機制。移民地的各企事業單位和社會各界，通過建立產業基地、吸納移民就業、開展移民培訓以及捐款捐物等多種形式，積極參與生態移民攻堅，為順利開展生態移民提供了有力的組織保障。

固原市作為生態移民攻堅的主戰場，工程啟動實施以來，全市上下堅持把生態移民攻堅作為“頭等大事”和“一號工程”，加強領導，精心組織，狠抓落實，以脫貧致富為目標，以改善民生為核心，以群眾滿意為標準，扎實做好基本生產生活設施建設、移民搬遷定居、產業培育、移民教育培訓、社會管理、生態建設與保護等各項工作。2011年春節后的第一個工作日，市委、政府就立即組織召開生態移民動員大會，隨后又召開誓師大會，動員、部署、鼓勁、加壓，提高認識，統一思想，成立領導小組，簽訂責任書，明確責任，強化措施，嚴格落實工作責任制，向四縣一區派出5個工作組，向62個鄉(鎮)派駐工作隊包抓生態移民，抽調市、縣、鄉、村萬名干部進村入戶開展生態移民宣傳、動員工作。

3.2 移民安置方案科學合理，安置模式不斷創新

自治區發改、水利等相關部門對計劃建設的移民安置區逐個實地勘察，制定了移民安置方案，對項目區水利工程布局、灌溉水源、灌溉方式進行了逐一落實，對土地類型、權屬進行了確認，因地制宜，講求實效，根據遷出地、遷入地的資源和環境條件，合理確定搬遷和安置模式，不搞一刀切。一是整村整鄉搬遷，集中安置。將這部分群眾搬到條件較好的揚黃灌溉工程沿線、公路沿線、工業園區和縣城附近建設新家園。二是依托水利工程，集中安置。按照“人隨水走，水隨人走”和“近水、靠城、沿路”的思路，把移民移到有水源的地方，移到揚黃灌溉工程灌溉區及新建的小型揚水灌區。三是依托國營農場，集中安置。國營農場土地資源豐富、灌溉水源有保證、交通便利，為移民群眾產業脫貧提供了好的基礎。在產業支撐方面，結合當地草畜、設施農業、冷涼蔬菜、苗木、旅游等方面特色產業發展，逐村逐戶確定了致富產業，整合資金，保證了每戶移民都有1棟設施溫棚或養殖暖棚，支持移民群眾從事二三產業，千方百計增加移民群眾收入。特別是生態移民戶均配套了“七個一”(即1棟房子，1棟大中拱棚或1棟日光溫棚、1棟養殖圈棚，1個太陽灶或1臺太陽能熱水器，1個衛星電視接收器，1個衛生廁所，1座青貯池或1臺小型鍘草機，扶持引進1頭母牛或掌握1門實用技術，發展1/15～2/15 hm2苗木或扶持發展農家樂)，使移民“穩得住”有了基本保證。

3.3 部門聯動，統籌治理，加快遷出區生態恢復

該地區生態移民遷出區生態環境十分脆弱，自治區黨委、政府對移民遷出區生態恢復十分重視，采取的主要生態恢復措施如下。

(1)科學規劃，統籌治理。為因地制宜地做好移民遷出區的生態恢復工作，自治區人民政府發布了《寧夏生態移民遷出區生態修復工程規劃》，計劃到2015年移民遷出區退出土地面積84.807萬hm2全部實施生態恢復。生態移民遷出區各縣(區)制定了生態移民遷出區生態恢復規劃和實施方案，每年將三北防護林工程五期、天然林保護工程二期以及退耕還林、水土保持小流域治理等國家和自治區重點生態建設項目優先向生態移民遷出區安排；對生態移民遷出區的現有坡耕地和宜林荒山，根據搬遷進度分年度全部進行造林綠化；在土石質山區以營造水源涵養林為主，在黃土丘陵溝壑區以營造水土保持林為主，在立地條件較好的川臺地以發展經果林和苗木產業為主；對立地條件差、造林難度大的荒山荒溝，采取封山育林的措施，通過自然修復，逐步恢復林草植被。對移民遷出區原有的學校房屋及配套的動力通電線路、水井、水窖等基礎設施繼續保留，水利部門逐步在土壤侵蝕嚴重地段布設谷坊、溝頭防護等小型水保設施，對危舊淤地壩實施除險加固，配套建設小型水資源利用工程，既防止水土流失又為林木種苗基地及人工林草措施提供水源保障。

(2)部門聯動，明確分工。各相關部門加強協調，密切配合，整合資金，共同推進移民遷出區生態恢復工作。區、市、縣發展改革部門做好總體規劃編制工作；財政部門做好資金籌措和落實工作；國土資源部門組織做好移民遷出區土地統計勘界、權屬確認工作；農牧部門組織做好封禁管護、人工種草、補播改良等工作；水利部門組織實施好相關的水土保持工程，做好水利設施安全生產工作；交通運輸部門組織做好移民遷出區路網的優化布局和日常養護工作；各地公安機關和司法部門加大了查處偷牧、盜伐林木、私自買賣移民遷出區土地和房屋等違法行為；宣傳部門加大了生態移民遷出區生態保護輿論引導工作。

(3)創新機制，加快生態恢復。將移民遷出區的退耕林地、集體林地和“四旁”樹木就近納入國有林場管理，遷出區的退耕農戶繼續享受退耕還林(草)優惠政策；西吉縣、原州區對整村搬遷的區域建立了林場或分場，實行統一管理，對相對分散的插花遷出區由就近國有林場承包管護，形成了“林地有所屬、林木有人管”的有效管理體系。同時，鼓勵支持企業、個人積極參與生態恢復工作，按照誰造林、誰管護、誰受益的原則，采取承包到企業、個人的辦法，承包經營者可享受國家規定的造林補貼和管護費，在政府部門統一管理下，發展林下經濟、森林旅游、種苗培育等產業，提升生態恢復的質量和效益。

(4)加大宣傳，強化植被管護。首先是各縣、區在移民搬遷前，對移民遷出區的群眾進行政策、法規宣傳教育工作，增強廣大干部和移民群眾的法律法規意識；其次是對生態移民遷出區的林地、草地提前進行核查、登記、接管，嚴肅查處亂砍濫伐林木等行為，保護好現有的林草植被；再者是加強封山禁牧、林草防火等管護工作，組建巡查隊，加大巡護和檢查力度，防止亂砍濫伐，嚴查濫牧、違禁放牧和帶火上山，有效地保護了移民遷出區的林草植被。