城市管理的智慧化研究

文｜住房城鄉建設部信息中心行業工作處 趙昕

伴隨著中國改革開放的進程，中國城鎮化正快速發展。在此過程中，城市管理與人們日益增長的物質文化生活之間的矛盾也在不斷增加，城市管理也成為城市政府服務所研究的重要課題。隨著信息化技術的發展，信息化的手段不斷在城市管理中得到應用。在云計算、物聯網、大數據發展的今天，如何運用現代信息技術來提升城市的管理水平，智慧化的管理城市已經成為人類管理城市的重要研究內容。

1.中國傳統城市管理的模式及問題分析

自改革開放以來，中國的城鎮從傳統的城市管理模式歸納起來主要有包括：城市建設與管理合一模式、城市管理職能多頭分散模式、城市管理委員會的綜合協調模式、市容環境衛生管理局單一管理模式、城市管理委員會直接管理模式等等。在這些傳統的管理模式中出現的問題主要有：重建輕管、城市管理職能配置不到位、交叉重復職能等等。在實際工作中存在諸多“扯皮打架”現象，從而嚴重影響和限制了城市管理職能的發揮。而在管理方式上過份依賴突擊式和運動式管理，長效管理機制缺乏。

從傳統的城市管理運行的過程看，各政府管理部門雖然盡職盡責，但城市管理被視為城市發展中問題最多、公眾滿意度最低的領域之一，不僅日常運行過程中問題不斷、與社會各階層摩擦沖突常有，重大事故乃至惡性事件也時有發生，嚴重限制了城市健康發展。

城市管理面臨的嚴峻問題固然有其歷史性的和外部的原因，但根本原因在于行政管理體制。因此，要徹底解決城市管理問題，必須變革城市管理制度，創造新的管理模式，構建既滿足專業化管理要求、又符合城市發展整體利益的新型城市管理長效機制。而信息化的發展為城市管理提供了很好的機遇和手段。

2.城市管理模式的理論研究

城市管理指的是與城市事務相關的一切管理活動的總和。城市管理經歷了以管理體制為特征的政府集權統治→以科層制為特征的傳統行政管理→主張引入私域管理方法的新公共管理→城市多元化主體協同治理等四個層次的演進。在社會科學中，“模式”指的是研究自然或社會現象的理論圖式和解釋方案，同時也是一種思想體系和思維方式。麥克爾?巴澤雷認為“模式是一個以經驗為基礎的觀念體系”。“模式”可以界定為：通過學習和體驗，對于某一項具體事物或過程形成的一系列思想和觀點體系。城市管理模式可以視為城市政府在經驗基礎上形成的關于城市管理的理論圖式和思維方式。

城市管理模式是一個不斷變化著的概念，不同國家、不同地域、不同歷史時期的城市管理模式呈現出不同的特點。美國的經濟學家Alice Rivlin在20世紀70年代初概括了改善城市管理的3種模式，即分權式、授權式以及市場式。英國學者E.Ferlie等歸納了4種新公共管理模式：效率驅動模式、小型化與分權模式、追求卓越模式以及公共服務取向模式。

中國學者蹤家峰等對于城市管理模式的歸納與論述在國內具有一定的代表性。他們先從城市管理（治理）的內涵出發，結合城市治理的實踐，將城市管理（治理）模式分為企業家化的城市治理模式、改革政府模式以及公司共同治理模式等3種。后又將城市管理（治理）分為企業化、國際化、顧客導向型以及城市經營模式等4種模式。

在“城市管理世紀論壇2001會議”上，中國學者章仁彪提出了“全球—本土化”的城市管理模式。該模式強調一種超越傳統“非此即彼”式的二元對立的思維模式，在堅持“以人為本”和“可持續發展”的指導思想和確立精干高效、系統綜合的原則基礎上，強調現代城市管理內容上“經濟—社會—環境（市政）”的綜合性、管理主體上“政府—市場—市民”的多元性以及管理對象上“規劃-建設-運行”的全程性。

3.城市管理信息化的產生

數字城市作為技術現代性的標志性成就，是社會信息化發展的必然結果。數字城市是繼“信息高速公路”之后又一革命性技術成果，直觀的概括了城市信息化發展的一種高端的發展形態，主要由城市信息資源庫和城市應用系統構成，是信息社會的主要組成部分。它將城市的生存空間由單一的物理世界擴展到數字化虛擬世界，這不僅打破了傳統城市社會的固有屏障，而且給既有的行為方式、制度規范、思維方式和價值規范以巨大的沖擊和震蕩，對城市政府管理產生深刻影響。中國的數字城市建設發展方向已成為不可逆轉的趨勢。隨著數字城市這一物質基礎的具備，城市的數字化管理也成為了必然的選擇。

進入21世紀以來，一種以遙感、計算機通信等信息技術為支撐的信息化城市管理新模式——數字城管在北京市東城區誕生，并迅速在全國大中城市得到推廣。數字城管在不到十年的發展中，既引發了中國城市管理模式的深刻變化，產生了巨大的經濟和社會效益，也從一定程度上推高了數字城管的社會期求。在不足十年間，不僅完成了由傳統城市管理向數字城管的飛躍。

4.城市管理智慧化研究

隨著物聯網和云計算等技術的興起，以及中國城鎮化的加速推進，中國的城市管理在經歷相對短暫的數字城管發展階段后，將逐步邁入智慧化城市管理的嶄新時代--智慧城管。智慧城管是基于城市數字化、信息化和智能化建設，利用新一代移動通信網絡、高速光纖寬帶網絡、物聯網等信息和通信技術 、云計算技術、GIS/3D/多媒體等高性能數字技術，積極探索城市智慧化的發展途徑，為實現智能化城市管理、均等化社會服務、高效化城市經濟和高新化城市產業提供新的支撐和動力。最終實現一個集信息獲取、信息處理、全過程監控督辦、分析決策、視頻監控、應急聯動、聯合指揮調度等多位一體的智慧化、全覆蓋、全流程的綜合性城市管理平臺。

其主要特點包括：智能傳感設備將城市公共設施物聯成網，對城市運行的核心系統實時感測，具有更全面靈活的物與物、物與人、人與人的互聯互通和相互感知能力；物聯網與互聯網系統完全連接和融合，將數據整合為城市核心系統的運行全圖，借助于發達的智慧基礎設施，提升信息處理和信息資源整合能力；基于智慧的基礎設施，城市里的各個關鍵系統和參與者進行和諧高效地協作，提高跨部門、多層級、異地的合作能力，實現城市運行的最佳狀態；鼓勵政府、企業和個人在智慧基礎設施之上進行科技和業務的創新應用，為城市提供源源不斷的發展動力，實現城市的可持續的健康發展。

智慧城管一方面需要不斷引入新技術，通過整合、擴建、升級、新建應用系統，構建智慧城管的技術支撐體系，提供“智慧的管理工具”；另一方面需要不斷引入先進的管理理念與模式，通過完善標準規范、協同機制、預警機制、評價機制、服務機制等，構建智慧城管的管理支撐體系，提供“智慧的管理方法”，從而為“智慧城管”提供全方位支撐。同時，智慧城管作為智慧城市的一個有機構成，必須在建設的理念、技術、方式等方面實現與智慧城市的充分耦合，全面體現智慧城市互聯、整合、民本、創新、智慧等理念。

4.1智慧城管系統總體架構研究

根據通行的標準規范體系，智慧城管的系統模型主要由感知層、網絡層、平臺層和應用層構成。智慧城管系統建設主要涵蓋以下四個方面:

一是建設全面覆蓋的感知網絡。在重點目標和部位部署無線識別網絡，整合、完善公共場所視頻監控資源，推動衛星導航系統的應用和環境狀態監控網絡建設，形成全面覆蓋、集約共享的城市感知網絡，為城市管理系統提供身份、圖像、位置、狀態等多種感知信息。

二是建設高速泛在的通信網絡。優化信息基礎設施建設，實現通信網絡光纖化、無線化，推進“三網融合”，建成數字化、智能化的寬帶多媒體信息通信網絡，確保系統信息穩定、高速、安全流轉。

三是建設統一的公共平臺與共享的信息資源。在“智慧城市”的全市統一的公共平臺和信息資源基礎上，視情構建城市管理應用支撐平臺、信息資源管理體系、數據交換平臺、重點信息資源數據庫。

四是建設完善的智慧應用體系。結合城市管理、執法和服務工作的具體實際，統籌規劃，分步實施各類應用系統建設。優先并重點推進業務辦理、智能管控、公共服務、效能督查、應急處置等應用系統的建設。

4.2智慧城管建設路徑設計研究

智慧城管建設需要堅持“政府主導、社會參與，創新引領、統籌規劃，資源整合、實時共享，覆蓋全面、適度超前”的原則，以現有平臺為基礎，依托現代信息技術，系統化構筑，科技化建設，智能化應用，著力構建 “覆蓋全面、信息融合、運轉高效”的智慧城管系統。建設應從信息化基礎設施、支撐及保障體系、智慧化應用體系三個層面分三個階段實施：從城市信息化基礎設施建設來說，在規劃設計階段，致力于三網融合、無線寬帶網絡建設的推進，規劃云計算中心；從信息技術支撐和保障體系來說，需要開展城市管理智慧化的技術構架及功能構架設計、標準研究、關鍵技術研究；并且站在城市全面發展的角度開展城市管理體制機制“頂層設計”，整合城市信息資源。開展法規體系建設、技術標準及規范體系建設、應用與工程選型，探索智慧城管建設運行模型等等。在智慧化城市管理系統的應用過程中，通過系統的建設和運行，推動形成基于海量信息和智能處理的城市政府管理新模式，實現城市管理從靜態到動態、從粗放到精細、從被動應付到主動經營的跨越。

5. 結語

智慧化的城市管理是實現城市可持續發展的現實需要。為應對城市急劇膨脹帶來的一系列嚴峻挑戰，智慧城管使得城市部件更易于被感知、管理事項更易于被精準判斷、決策指令更易于被有效施行、公共資源更易于被合理分配，從而減少消耗、降低污染、緩解擁堵，是確保城市持續生機的最佳城市管理模式。全球已經進入信息化時代，信息技術作為日益重要的生產要素，深刻影響和決定著城市管理工作的發展方向。實施智慧城管建設，將新技術和新理念延伸、擴展到城市管理工作中，推動城市管理效能全面躍升，是提升城市軟實力、推動城市經濟社會發展的現實而迫切的選擇。