工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制優(yōu)化分析與思考

劉向敏，岳永兵

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京100083；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149)

十八大提出了要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，全面促進(jìn)資源節(jié)約。我國(guó)歷史遺留工礦廢棄地?cái)?shù)量多，長(zhǎng)期以來復(fù)墾率低下，不僅破壞地表生態(tài)景觀，污染環(huán)境，而且壓占大量土地，不利于礦業(yè)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來，隨著用地矛盾的加劇，層層下?lián)艿挠玫刂贫葷M足不了地方的用地需求，在資源型城市這種矛盾更為突出。一方面大量工礦廢棄地閑置，另一方面規(guī)劃用地指標(biāo)不能保障城市建設(shè)用地的需求。在這種境況下，各地紛紛探索新途徑。早在2008年，江蘇省就試探將塌陷地復(fù)墾成耕地后可等面積置換建設(shè)用地指標(biāo)[1]。攀枝花在2010年就開始探索工礦廢棄地的復(fù)墾利用，采取退建復(fù)耕或還林、還草的方式，騰出建設(shè)用地面積指標(biāo)[2]。2011年《土地復(fù)墾條例》的頒布，明確提出歷史遺留損毀土地復(fù)墾的責(zé)任主體為政府，并給出了復(fù)墾歷史遺留損毀土地的激勵(lì)措施。2012年工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制的開展，全國(guó)十個(gè)省的一些地區(qū)被納入工礦廢棄地復(fù)墾利用改革城市，我國(guó)的工礦廢棄地復(fù)墾有了嶄新的一幕，工礦廢棄地復(fù)墾利用是保護(hù)環(huán)境、盤活存量土地的有效途徑。

1 工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制內(nèi)涵

2012年《國(guó)土資源部關(guān)于開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2012〕45號(hào))，確定在河北、山西等十個(gè)省開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)工作。工礦廢棄地復(fù)墾利用是將歷史遺留的工礦廢棄地以及交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施廢棄地加以復(fù)墾，在治理改善礦山環(huán)境基礎(chǔ)上，與新增建設(shè)用地相掛鉤，盤活和合理調(diào)整建設(shè)用地，確保建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量有提高的措施。工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是將工礦廢棄地復(fù)墾與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策相結(jié)合，以新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)為激勵(lì)，提高地方政府復(fù)墾工礦廢棄地的積極性。

2012年12月，國(guó)土部通過的《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，對(duì)歷史遺留損毀土地給出界定，指土地復(fù)墾義務(wù)人滅失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地，以及《土地復(fù)墾規(guī)定》實(shí)施以前生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地。歷史遺留工礦廢棄地是歷史遺留損毀土地的一部分。

2 工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制推行中存在的問題分析

2.1 工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制的實(shí)施可能造成的問題

2.1.1 復(fù)墾為耕地的導(dǎo)向嚴(yán)重

有學(xué)者提出土地復(fù)墾的目標(biāo)與內(nèi)涵要緊跟社會(huì)發(fā)展的步伐，胡振琪建議土地復(fù)墾目標(biāo)需要進(jìn)一步擴(kuò)展，從過去恢復(fù)到“可供利用狀態(tài)”并側(cè)重復(fù)墾為耕地，擴(kuò)展為恢復(fù)土地期望的利用價(jià)值和保護(hù)生態(tài)環(huán)境[3],這樣既能注重土地價(jià)值，又注重了生態(tài)功能的恢復(fù)。但需要從土地、環(huán)境、生態(tài)等多學(xué)科、多部門進(jìn)行研究和推動(dòng)。當(dāng)前主要是由土地部門推行工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制，側(cè)重于對(duì)耕地的保護(hù)。雖然提出了“宜耕則耕、宜林則林、宜牧則牧、宜魚則魚”原則，但地方政府可能為追求建新用地指標(biāo)，致使復(fù)墾為耕地的導(dǎo)向嚴(yán)重。造成復(fù)墾地塊與周圍生態(tài)景觀不協(xié)調(diào)，甚至造成對(duì)土地的二次破壞。

2.1.2 復(fù)墾的耕地質(zhì)量難以保證

因?yàn)橛行略鼋ㄔO(shè)用地掛鉤指標(biāo)的吸引，地方政府無形中會(huì)趨向于重建新、輕復(fù)墾。復(fù)墾為耕地的費(fèi)用要高于復(fù)墾為其他地類的費(fèi)用，資金的充裕與否直接影響到復(fù)墾為耕地的質(zhì)量。一旦驗(yàn)收環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，耕地質(zhì)量就無法保證。此外，一些工礦廢棄地因位置關(guān)系，遠(yuǎn)離農(nóng)民的居住地，地方政府也將其納入復(fù)墾利用范圍。復(fù)墾為耕地后，農(nóng)民耕種不便，加之農(nóng)業(yè)收益相對(duì)較小，會(huì)造成土地拋荒現(xiàn)象。

2.2 工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)實(shí)施過程中遇到的問題

2.2.1 一些本該納入試點(diǎn)的地塊排除在外

工礦廢棄地復(fù)墾利用原則上指歷史遺留下來的工礦廢棄地，和復(fù)墾責(zé)任主體滅失的工礦廢棄地。以山西試點(diǎn)情況為例，一些因政策性原因被強(qiáng)制關(guān)閉的工礦，按相關(guān)政策屬于 “誰破壞，誰復(fù)墾”范疇，但這些被強(qiáng)制關(guān)閉的工礦，原經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)濟(jì)上受到一定的損失，責(zé)令其再拿出資金復(fù)墾不現(xiàn)實(shí)。而工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用政策規(guī)定，有復(fù)墾義務(wù)人的不能納入復(fù)墾利用項(xiàng)目，將一些應(yīng)該納入試點(diǎn)范圍的地塊排除在外。

2.2.2 部分權(quán)利人參與的積極性不高

被復(fù)墾的建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)情況較為復(fù)雜，多為農(nóng)村集體建設(shè)用地，涉及到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村委等不同的組織與個(gè)人。區(qū)位條件好的工礦廢棄地，原土地使用者不愿意復(fù)墾，而是等待機(jī)會(huì)希望土地升值后滿足自己的使用需求。屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)用地，重視現(xiàn)有建設(shè)用地的存儲(chǔ)，考慮到本村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，希望預(yù)留部分工礦廢棄地用于解決自身項(xiàng)目用地。

當(dāng)前的復(fù)墾方式主要是政府出資，復(fù)墾公司等中介機(jī)構(gòu)通過投標(biāo)等方式，獲取復(fù)墾項(xiàng)目，從中獲取利潤(rùn)。從山西試點(diǎn)調(diào)研得知，這種復(fù)墾模式并不受當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的歡迎。地方農(nóng)民從復(fù)墾中不能獲取利益，對(duì)復(fù)墾表現(xiàn)的并不積極，甚至?xí)械钟|情緒。他們希望能自己來復(fù)墾，獲得一定利益。

2.2.3 因權(quán)屬、債權(quán)糾紛問題難以復(fù)墾

一些工礦廢棄地屬于破產(chǎn)企業(yè)，還存在債權(quán)債務(wù)糾紛問題。復(fù)墾之前首先要解決這些問題，情況千差萬別，解決難度比較大，不提前解決則無法進(jìn)行復(fù)墾利用。

2.2.4 工礦廢棄地復(fù)墾成本高、資金籌措難

一些工礦廢棄地的地上建筑物、附著物較多，補(bǔ)償費(fèi)用高，拆遷難度大，復(fù)墾費(fèi)用較高。還有一些邊遠(yuǎn)山區(qū)的工礦廢棄地，權(quán)利人積極性也比較高，但復(fù)墾的客土土源比較遠(yuǎn)，復(fù)墾需要的投資較大。此外復(fù)墾后可能存在拋荒問題。另有工礦用地為石場(chǎng)占地，復(fù)墾的成本也比較高。

政府注重項(xiàng)目用地指標(biāo)，但沒有足夠的資金先行投入到工礦廢棄地復(fù)墾中。企業(yè)也不愿意拿出資金先復(fù)墾工礦廢棄地，然后再等批復(fù)之后進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，且從土地復(fù)墾到取得土地的使用權(quán)的審批周期過長(zhǎng)，也會(huì)增加復(fù)墾資金籌措的困難。

3 工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制完善建議

對(duì)工礦廢棄地復(fù)墾利用的管理，既要參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的相關(guān)規(guī)定，又要考慮工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用的差別化情況。

3.1 進(jìn)一步完善工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制

3.1.1 加強(qiáng)多部門協(xié)調(diào)

復(fù)墾是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到土地、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門。設(shè)立復(fù)墾權(quán)威機(jī)構(gòu)，來協(xié)調(diào)多部門之間的利益，形成相互制約又能溝通合作的管理機(jī)制，提高復(fù)墾效果，促使復(fù)墾逐漸走向生態(tài)重建的目標(biāo)。

3.1.2 構(gòu)建評(píng)估獎(jiǎng)懲機(jī)制

在《提高認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格要求，確保各項(xiàng)試點(diǎn)工作》視頻會(huì)議上的講話中，王世元副部長(zhǎng)提出包括工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)在內(nèi)的三項(xiàng)試點(diǎn)，要引入評(píng)估機(jī)制[4]。由國(guó)土資源部進(jìn)行評(píng)估考核，對(duì)于評(píng)估成績(jī)較好的，以擴(kuò)大試點(diǎn)范圍為獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)各試點(diǎn)市進(jìn)行激勵(lì)與督促。對(duì)于復(fù)墾質(zhì)量不合格的，取消試點(diǎn)資格，不再批準(zhǔn)申請(qǐng)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。對(duì)擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的，扣減土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。此外加強(qiáng)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管力度，運(yùn)用信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)工礦廢棄地復(fù)墾利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提高復(fù)墾質(zhì)量。

3.1.3 建立復(fù)墾資金保障機(jī)制，解決復(fù)墾資金來源和資金管理問題

1)資金來源。一是，對(duì)于歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)毀土地的復(fù)墾資金，根據(jù)《土地復(fù)墾條例》、《國(guó)土資源部關(guān)于開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)工作的通知》和《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，復(fù)墾資金來源于土地復(fù)墾費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，和用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的土地出讓收入、可用于土地復(fù)墾的耕地占用稅地方留成部分以及其他可用于土地復(fù)墾的資金。二是，通過金融借貸途徑。由政府擔(dān)保或向銀行申請(qǐng)發(fā)放貸款，或積極爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行貸款，以及農(nóng)業(yè)開發(fā)、節(jié)水灌溉等多項(xiàng)資金，建立項(xiàng)目前期啟動(dòng)資金。三是，運(yùn)入社會(huì)資金參與復(fù)墾。出臺(tái)規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)資金投入復(fù)墾整理開發(fā)的配套政策規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)資金的參與。如由實(shí)力較強(qiáng)、擬用地的企業(yè)預(yù)先墊資或直接參與土地復(fù)墾，所墊資金從經(jīng)營(yíng)收益中返還。

2)資金管理?？h(市、區(qū))人民政府從財(cái)政預(yù)算中單列工礦廢棄地復(fù)墾利用專項(xiàng)資金，設(shè)立專戶，納入財(cái)政管理。建立工礦廢棄地復(fù)墾與新增建設(shè)用地掛鉤的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。復(fù)墾區(qū)與建新區(qū)掛鉤，復(fù)墾中所產(chǎn)生的各類補(bǔ)償費(fèi)及復(fù)墾工程費(fèi)用應(yīng)計(jì)入新增建設(shè)用地供應(yīng)的成本之內(nèi)。工礦廢棄地復(fù)墾利用前期的權(quán)利人補(bǔ)償費(fèi)用、復(fù)墾施工費(fèi)用，由縣(市、區(qū))財(cái)政部門從專項(xiàng)資金中先期墊付，作為周轉(zhuǎn)資金?；驈纳弦荒甑膰?guó)土收益中拿出部分資金作為啟動(dòng)資金。取得建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)后，在新增建設(shè)用地供應(yīng)中作為成本向用地單位收取，首先返還周轉(zhuǎn)資金或啟動(dòng)資金。明確項(xiàng)目建新區(qū)的土地出讓收益分配原則，除返還政府周轉(zhuǎn)資金先行墊付的部分，合理分配增值收益。對(duì)于新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)用于基礎(chǔ)設(shè)施、公益性及民生項(xiàng)目用地的，由縣(市、區(qū))政府參照每宗廢棄地復(fù)墾利用的具體費(fèi)用從財(cái)政列支。

3.1.4 完善掛鉤指標(biāo)激勵(lì)機(jī)制，探索市場(chǎng)化運(yùn)作方式

一是以新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)為激勵(lì)措施，掛鉤指標(biāo)由政府統(tǒng)一管理，按一定比例將新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)留給工礦廢棄地所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織，以提高部分權(quán)利人參與復(fù)墾的積極性。如，工礦廢棄地復(fù)墾利用以宗地為單位建立詳細(xì)的檔案資料，換取新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)中，不低于30%的指標(biāo)留給本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))使用，指標(biāo)優(yōu)先用于城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，但不得用于休閑娛樂和旅游用地；70%的掛鉤指標(biāo)由縣(市、區(qū))人民政府統(tǒng)一調(diào)配，按照行業(yè)類型、項(xiàng)目需求、年度計(jì)劃、供地方式等制訂具體的分配使用政策，用于解決城市發(fā)展、工業(yè)園區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題。

二是探索市場(chǎng)化運(yùn)作方式。需要用地的企業(yè)與工礦廢棄地復(fù)墾各相關(guān)權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商議價(jià)自行復(fù)墾，所產(chǎn)生的新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)優(yōu)先用于投資復(fù)墾的企業(yè)使用；搬遷及入園企業(yè)自行復(fù)墾原企業(yè)使用的建設(shè)用地，其新增建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)優(yōu)先本企業(yè)使用，其節(jié)余指標(biāo)所產(chǎn)生的土地純收益全額返還復(fù)墾主體；鼓勵(lì)土地使用權(quán)人自籌資金復(fù)墾工礦廢棄地，試點(diǎn)縣政府制定相關(guān)辦法，給予獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)等。

3.1.5 制定具體的項(xiàng)目落實(shí)考核辦法

根據(jù)土地利用規(guī)劃和工礦廢棄地復(fù)墾利用專項(xiàng)規(guī)劃，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以層層制訂目標(biāo)責(zé)任書，逐級(jí)下達(dá)工礦廢棄地復(fù)墾任務(wù)指標(biāo)，定期考核，給予獎(jiǎng)懲。工礦廢棄地復(fù)墾工作的完成情況要列入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直有關(guān)部門年度工作目標(biāo)的考核范圍。如，完成任務(wù)的除足額兌現(xiàn)項(xiàng)目資金和獎(jiǎng)勵(lì)資金外，優(yōu)先保證所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目用地審批；對(duì)工作不盡職，不能要求完成任務(wù)的，當(dāng)年不得評(píng)為各類先進(jìn)，并通報(bào)相關(guān)部門。

3.2 規(guī)范復(fù)墾實(shí)施過程

3.2.1 明晰產(chǎn)權(quán)，制定產(chǎn)權(quán)及資產(chǎn)認(rèn)定政策

一是明晰工礦廢棄地的所有權(quán)和使用權(quán)，工礦廢棄地復(fù)墾后原則上保持所有權(quán)人不變，使用權(quán)人由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府及村集體經(jīng)濟(jì)組織具體確認(rèn)。二

是，明晰廢棄地地上建筑物和附著物的產(chǎn)權(quán)，制定建筑物和附著物的評(píng)估辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)權(quán)屬來源合法、產(chǎn)權(quán)明晰的建筑物和附著物對(duì)權(quán)利人進(jìn)行合理補(bǔ)償。三是，解決工礦廢棄地的債權(quán)和債務(wù)問題，縣(市、區(qū))政府及有關(guān)部門針對(duì)具體情況可對(duì)不良資產(chǎn)進(jìn)行剝離，并合理補(bǔ)償和處置。四是，參照國(guó)土資源部《閑置土地處置辦法》制定集體土地《閑置土地處置辦法》，對(duì)于解決閑置拒不交出復(fù)墾的無合法手續(xù)的強(qiáng)制收回，對(duì)于有合法手續(xù)拒不交出復(fù)墾的征收閑置費(fèi)。此外一些被迫叫停企業(yè)所形成的工礦廢棄地，復(fù)墾責(zé)任主體無法繼續(xù)承擔(dān)復(fù)墾義務(wù)，且條件允許的應(yīng)納入復(fù)墾調(diào)整利用的范圍。

3.2.2 建立農(nóng)民受益的復(fù)墾方式

適宜復(fù)墾為耕地的工礦廢棄地與周邊農(nóng)民有著密切的利益關(guān)系。若產(chǎn)權(quán)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有，則復(fù)墾前需要爭(zhēng)取農(nóng)民的意見?，F(xiàn)有的政府投資+公司復(fù)墾的模式公司從中得利，公司為獲較大利潤(rùn)，容易忽視農(nóng)民的利益，引起農(nóng)民的不滿?？梢越⒄顿Y+農(nóng)民復(fù)墾的模式，政府將復(fù)墾資金交給周邊農(nóng)村集體，由農(nóng)民自己進(jìn)行復(fù)墾。農(nóng)民自身無法實(shí)施復(fù)墾的，可以由村集體請(qǐng)復(fù)墾公司進(jìn)行復(fù)墾。這樣對(duì)于復(fù)墾資金，村集體會(huì)精打細(xì)算，使復(fù)墾效率提高。此外復(fù)墾后的土地交由農(nóng)民自己使用，可促進(jìn)農(nóng)民復(fù)墾的積極性。建議將待復(fù)墾土地按比例留作農(nóng)村建設(shè)用地，作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的儲(chǔ)備建設(shè)用地。

[1] 嚴(yán)定非.百萬公頃煤礦廢棄地：從“棄兒”到“寵兒”—中國(guó)式復(fù)墾隱憂[EB/OL].(2013-01-10)[2013-09-01].http://www.infzm.com/content/84906.

[2] 攀枝花“試水”工礦廢棄地復(fù)墾--廢礦地上的沃土實(shí)驗(yàn)[N].四川日?qǐng)?bào),2012-06-28(17).

[3] 胡振琪，趙艷玲，程玲玲.中國(guó)土地復(fù)墾目標(biāo)與內(nèi)涵擴(kuò)展[J].中國(guó)土地科學(xué)，2004, 18(3):3-8.

[4] 王世元.提高認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格要求，確保各項(xiàng)試點(diǎn)工作規(guī)范有序開展[J].國(guó)土資源通訊，2012(16):27-29.