整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)整合潛力分析

孫 沖,史登峰,楊再興

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

整裝勘查區(qū)是地質(zhì)找礦的重點(diǎn)潛力區(qū)，也是我國(guó)探礦權(quán)采礦權(quán)投放的熱點(diǎn)地區(qū)。為加快實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)，國(guó)家分批劃定公告國(guó)家級(jí)整裝勘查區(qū)，編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，部署地質(zhì)找礦工作。但由于歷史原因，多數(shù)整裝勘查區(qū)存在礦業(yè)權(quán)過(guò)密、過(guò)小、過(guò)散等布局不合理問(wèn)題，影響找礦工作部署和實(shí)施。針對(duì)管理需求和地質(zhì)找礦工作現(xiàn)實(shí)需要，結(jié)合地質(zhì)成礦條件和礦業(yè)權(quán)管理規(guī)范，對(duì)首批整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)布局合理性和整合潛力進(jìn)行了重點(diǎn)分析。

1 礦業(yè)權(quán)布局影響因素

礦業(yè)權(quán)布局不合理問(wèn)題及其誘發(fā)的勘查開(kāi)采秩序混亂、安全事故頻發(fā)等問(wèn)題，歷來(lái)是礦產(chǎn)資源管理的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。針對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，國(guó)家先后組織開(kāi)展了多輪礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序整頓和開(kāi)發(fā)整合。實(shí)踐證明，探礦權(quán)采礦權(quán)科學(xué)合理布局，以及對(duì)布局不合理的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行調(diào)整整合，是礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)穩(wěn)定有序發(fā)展的重要前提。

研究認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)合理布局的內(nèi)涵原則上包括[1]：一個(gè)礦區(qū)只設(shè)置一個(gè)勘查開(kāi)發(fā)主體；勘查開(kāi)采范圍要與礦產(chǎn)資源自然賦存狀況、地質(zhì)條件相適應(yīng)，有利于礦產(chǎn)資源的整裝和綜合勘查、規(guī)模和有序開(kāi)發(fā)；嚴(yán)格避免大礦小開(kāi)、一礦多開(kāi)、礦業(yè)權(quán)平面重疊等問(wèn)題。根據(jù)該內(nèi)涵界定，影響礦業(yè)權(quán)布局的因素即有區(qū)域地質(zhì)礦產(chǎn)條件和礦產(chǎn)資源自然賦存狀況，也有勘查開(kāi)發(fā)主體的主動(dòng)選擇和礦業(yè)權(quán)登記審批機(jī)關(guān)的資源配置政策及管理方式。此外，礦產(chǎn)資源規(guī)劃禁止限制區(qū)分布、國(guó)家地質(zhì)礦產(chǎn)工作部署、已有資料的完整性和準(zhǔn)確性等因素[2]，也影響礦業(yè)權(quán)設(shè)置及其布局合理性。

具體而言，礦產(chǎn)資源自然賦存狀況是決定探礦權(quán)采礦權(quán)空間位置屬性的先決條件。區(qū)域地質(zhì)礦產(chǎn)條件在資源稟賦的基礎(chǔ)上，影響礦業(yè)權(quán)的合理性邊界和設(shè)置礦業(yè)權(quán)的經(jīng)濟(jì)可行性。2011年前，申請(qǐng)?jiān)谙鹊奶降V權(quán)布局以及探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)的礦業(yè)權(quán)布局，礦業(yè)權(quán)人往往對(duì)礦業(yè)權(quán)空間范圍的設(shè)置具有較大的主導(dǎo)權(quán)，這也是在資料掌握不全、科學(xué)研究不深、規(guī)律掌握不清情況下，出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)布局不合理后果的直接原因。礦業(yè)權(quán)登記審批機(jī)關(guān)的資源配置政策及管理方式，是礦業(yè)權(quán)空間布局形態(tài)的最終決定性因素。2011年以后，礦業(yè)權(quán)布局主要由礦業(yè)權(quán)審批登記機(jī)關(guān)通過(guò)編制實(shí)施礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案加以規(guī)劃，礦業(yè)權(quán)設(shè)置的全局統(tǒng)籌得以加強(qiáng)。但地質(zhì)礦產(chǎn)規(guī)律的不可窮盡特性，以及管理政策向下向外傳導(dǎo)的信息衰減和方案編制技術(shù)單位的業(yè)務(wù)水平和素養(yǎng)，也決定了礦業(yè)權(quán)布局合理性必然只是一個(gè)相對(duì)概念。

2 整合潛力分析方法

礦業(yè)權(quán)整合的目的是通過(guò)礦業(yè)權(quán)合理布局和優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)地質(zhì)找礦工作部署與礦業(yè)權(quán)設(shè)置的契合，促進(jìn)礦產(chǎn)資源整裝勘查、綜合勘查和規(guī)模有序開(kāi)發(fā)，促進(jìn)資源節(jié)約集約高效開(kāi)發(fā)利用。對(duì)通過(guò)分析認(rèn)為布局明顯不合理的礦業(yè)權(quán)，列為整合潛力區(qū)，通過(guò)整合潛力區(qū)分析，推動(dòng)整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置調(diào)整整合，促進(jìn)整裝勘查區(qū)找礦部署和實(shí)施。

對(duì)探礦權(quán)而言，列入整合潛力區(qū)的主要原則包括：兩個(gè)或多個(gè)探礦權(quán)位置緊鄰或交叉、勘查礦種為同一或同類(lèi)礦產(chǎn)、探礦權(quán)平面范圍相對(duì)于其勘查階段而言低于平均水平、存在某一探礦權(quán)不符合產(chǎn)業(yè)政策或規(guī)劃分區(qū)要求應(yīng)當(dāng)退出等。

對(duì)采礦權(quán)而言，列入整合潛力區(qū)的主要原則包括：兩個(gè)或多個(gè)采礦權(quán)位置緊鄰或交叉、開(kāi)采礦種為同一礦產(chǎn)、礦山儲(chǔ)量或設(shè)計(jì)開(kāi)采規(guī)模或平面范圍相對(duì)于平均水平偏低、相鄰礦業(yè)權(quán)適宜采用一套采選系統(tǒng)、存在某一采礦權(quán)不符合產(chǎn)業(yè)政策或規(guī)劃分區(qū)要求應(yīng)當(dāng)退出、資源綜合利用水平較低等。

在資料分析中，如果研究的相鄰礦業(yè)權(quán)為同一主體，應(yīng)優(yōu)先考慮納入整合區(qū)。被河流、湖泊、鐵路公路等交通干線、地質(zhì)構(gòu)造(如斷層)等自然或人工分割的相鄰礦業(yè)權(quán)，不能進(jìn)行整合。

基于上述認(rèn)識(shí)，在支撐整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理實(shí)踐過(guò)程中，通過(guò)利用GIS軟件和礦業(yè)權(quán)設(shè)置報(bào)盤(pán)軟件，對(duì)礦業(yè)權(quán)設(shè)置現(xiàn)狀、地質(zhì)礦產(chǎn)條件、規(guī)劃分區(qū)等基礎(chǔ)要素進(jìn)行讀圖分析、空間疊加分析和緩沖區(qū)分析，并結(jié)合經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和實(shí)地驗(yàn)證，重點(diǎn)遴選大礦小開(kāi)、一礦多開(kāi)、礦業(yè)權(quán)交叉重疊、大礦中包有小礦、礦業(yè)權(quán)互相交錯(cuò)等礦業(yè)權(quán)布局不合理情況，作為典型整合潛力區(qū)，分類(lèi)提出整合建議。

3 首批整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)整合潛力

3.1 首批整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)基本情況

2011年以來(lái)，國(guó)土資源部先后分三批劃定并公告了109片國(guó)家級(jí)整裝勘查區(qū)，總面積達(dá)到50.55萬(wàn)km2。其中2011年劃定的首批47片整裝勘查區(qū)，總面積36.34萬(wàn)km2，占陸域國(guó)土面積的3.79%，礦業(yè)權(quán)總數(shù)達(dá)到7670萬(wàn)個(gè)(以2012年納入礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案管理的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，以下同)，礦業(yè)權(quán)總面積7.79萬(wàn)km2，占全國(guó)礦業(yè)權(quán)總面積的9.02%。其中，探礦權(quán)3129個(gè)，采礦權(quán)4541個(gè)；34個(gè)重要礦種的探礦權(quán)2942個(gè)，采礦權(quán)2269個(gè)。以首批整裝勘查區(qū)為對(duì)象進(jìn)行礦業(yè)權(quán)整合潛力分析，具有一定的代表性和象征意義。

3.2 礦業(yè)權(quán)整合潛力

按照前述整合潛力分析原則和方法，對(duì)首批47片整裝勘查區(qū)中已設(shè)礦業(yè)權(quán)中礦種同類(lèi)或相同、邊界緊鄰(部分有重疊)的礦業(yè)權(quán)，在綜合考慮成礦地質(zhì)條件、資源儲(chǔ)量和設(shè)計(jì)規(guī)模等多方面因素情況下，梳理分析出在理論上有進(jìn)一步整合可行性和必要性的礦業(yè)權(quán)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，47片整裝勘查區(qū)共有380個(gè)區(qū)域具有整合潛力，涉及1075個(gè)探礦權(quán)采礦權(quán)，具有整合潛力的礦業(yè)權(quán)數(shù)占總數(shù)的14.02%。具有整合潛力礦業(yè)權(quán)總面積2360.8km2，占分析區(qū)礦業(yè)權(quán)總面積的3.03%。

其中，涉及部省兩級(jí)管理的34個(gè)重要礦種的整合潛力區(qū)327個(gè)，均為采礦權(quán)，共884個(gè)，占分析區(qū)34個(gè)重要礦種礦業(yè)權(quán)總數(shù)的11.5%，整合潛力區(qū)面積2282.25 km2，占分析區(qū)34個(gè)重要礦種礦業(yè)權(quán)總面積的3.06%。

按照礦種細(xì)分：煤礦整合潛力區(qū)113個(gè)，涉及389個(gè)礦業(yè)權(quán)；鐵礦整合潛力區(qū)86個(gè)，涉及254個(gè)礦業(yè)權(quán)；銅礦整合潛力區(qū)6個(gè)，涉及13個(gè)銅礦礦業(yè)權(quán)；鋁土礦整合潛力區(qū)12個(gè)，涉及36個(gè)礦業(yè)權(quán)；磚瓦粘土、建材類(lèi)礦產(chǎn)整合潛力區(qū)16個(gè)，涉及60個(gè)礦業(yè)權(quán)。

3.3 整合潛力區(qū)分類(lèi)

首批整裝勘查區(qū)均已編制了礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，對(duì)礦業(yè)權(quán)布局做了調(diào)整和整合安排。但考慮到方案編制時(shí)不可避免存在整合工作畏難情緒和地質(zhì)礦產(chǎn)資料不充分等因素，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案難以做到“應(yīng)整盡整”。為此，將本研究分析出的整合潛力區(qū)與已編制批復(fù)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案進(jìn)行對(duì)照分析，根據(jù)分析結(jié)果將整合潛力區(qū)分為以下幾類(lèi)情況。

第一類(lèi)是整合潛力區(qū)與管理實(shí)踐吻合，整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案已做出整合安排，整合潛力分析結(jié)果可靠。如分析出的云南香格里拉格咱銅礦整裝勘查區(qū)4個(gè)具有整合潛力的礦業(yè)權(quán)，全部與礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案擬整合礦業(yè)權(quán)吻合，表明整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案對(duì)已設(shè)礦業(yè)權(quán)布局和規(guī)模已經(jīng)進(jìn)行了充分考慮，布局優(yōu)化程度較高。類(lèi)似礦業(yè)權(quán)布局已較為合理的整裝勘查區(qū)還有甘肅北山營(yíng)毛沱-玉石山鐵銅金鎢多金屬礦整裝勘查區(qū)和岷縣寨上-馬塢地區(qū)金礦整裝勘查區(qū)、青海雜多縣然者涌-莫海拉亨地區(qū)鉛鋅礦整裝勘查區(qū)、山東單縣-河南商丘地區(qū)鐵礦整裝勘查區(qū)(山東)、西藏多龍地區(qū)銅多金屬礦整裝勘查區(qū)等。

第二類(lèi)是主攻礦種整合潛力區(qū)在礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案中沒(méi)有充分考慮，尚存在進(jìn)一步整合的潛力。此類(lèi)情況涉及89個(gè)整合潛力區(qū)216個(gè)探礦權(quán)采礦權(quán)。如河南小秦嶺金礦田深部及外圍金礦整裝勘查區(qū)，分析有20個(gè)具有整合潛力的金礦礦業(yè)權(quán)，但與設(shè)置方案吻合，擬整合的僅有4個(gè)，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案對(duì)已設(shè)主攻礦種(金礦)礦業(yè)權(quán)整合考慮可能不夠，尚需進(jìn)一步加大整合力度。其他整裝勘查區(qū)，如黑龍江多寶山-大新屯地區(qū)整裝勘查區(qū)有33個(gè)具有整合潛力的礦業(yè)權(quán)，與設(shè)置方案吻合，擬整合的只有2個(gè)；新疆西天山阿吾拉勒鐵多金屬礦整裝勘查區(qū)有8個(gè)經(jīng)分析具有整合潛力的鐵礦礦業(yè)權(quán)，在設(shè)置方案全部予以了保留，仍存在較大整合潛力。

第三類(lèi)是礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案對(duì)主攻礦種整合潛力區(qū)安排了整合，但非主攻礦種整合潛力仍然較大。此類(lèi)情況涉及146個(gè)整合潛力區(qū)323個(gè)探礦權(quán)采礦權(quán)。如河南欒川地區(qū)鉛鋅礦整裝勘查區(qū)有51個(gè)具有整合潛力的礦業(yè)權(quán)，與設(shè)置方案吻合的擬整合礦業(yè)權(quán)有18個(gè)，多數(shù)是該整裝勘查區(qū)主攻礦種鉛鋅礦礦業(yè)權(quán)，但還存在較多的金礦、鐵礦、銀礦和螢石等非主攻礦種礦業(yè)權(quán)布局不合理問(wèn)題。云南保山-龍陵地區(qū)鉛鋅礦整裝勘查區(qū)有15個(gè)具有整合潛力的礦業(yè)權(quán)，均為磚瓦粘土等建材礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)，在礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案中全部予以保留，可能影響主攻礦種找礦。河南澠池禮莊寨-平頂山地區(qū)鋁土礦整裝勘查區(qū)一處煤礦整合潛力區(qū)，涉及3個(gè)小型礦山，礦界交錯(cuò)或緊鄰，設(shè)計(jì)生產(chǎn)規(guī)模僅達(dá)到煤炭最低開(kāi)采規(guī)模要求，按照國(guó)家關(guān)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的有關(guān)政策規(guī)定，可以納入整合范圍。

4 整合潛力分析結(jié)論及建議

首批47片整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案中共有248個(gè)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行整合，其中涉及探礦權(quán)99個(gè)，采礦權(quán)149個(gè)。通過(guò)將整合潛力分析結(jié)果與整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案對(duì)比分析，47片整裝勘查區(qū)內(nèi)仍有一部分布局不合理的礦業(yè)權(quán)，未進(jìn)行整合調(diào)整安排，存在進(jìn)一步整合潛力。扣除礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案已安排整合的，此次分析的整合潛力區(qū)共涉及827個(gè)探礦權(quán)采礦權(quán)，約占全部47片整裝勘查區(qū)探礦權(quán)采礦權(quán)總數(shù)的10.8%。

分析出的礦業(yè)權(quán)布局不合理大致有3種情形：一是同一礦種的礦業(yè)權(quán)平面交叉重疊，有些出現(xiàn)礦中礦、開(kāi)天窗。二是由于人為因素或地質(zhì)情況不清等因素，不合理設(shè)置了探礦權(quán)采礦權(quán)，造成疑是整裝礦體被分割。三是已設(shè)采礦權(quán)的資源儲(chǔ)量和設(shè)計(jì)生產(chǎn)規(guī)模不相匹配，占有大量資源但生產(chǎn)規(guī)模僅達(dá)到或低于最低開(kāi)采規(guī)模要求。其中，較為突出的是中東部地區(qū)的一些整裝勘查區(qū)，原有礦業(yè)權(quán)設(shè)置密度大，關(guān)系復(fù)雜[3]，需要堅(jiān)持以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段為主，輔以必要的行政手段，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)調(diào)整整合和退出。

整合潛力分析結(jié)果與礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案存在較大差別，一方面是因?yàn)榈V業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制過(guò)程中存在一些基本情況掌握不夠充分，另一方面也可能因?yàn)榉桨妇幹茊挝粚?duì)礦業(yè)權(quán)相關(guān)管理政策理解不到位或者管理機(jī)關(guān)對(duì)整合存在畏難情緒，方案編制時(shí)未將整合潛力區(qū)盡數(shù)納入方案。也可能因?yàn)檎蠞摿^(qū)分析體現(xiàn)的是理想狀況，部分整合潛力區(qū)在現(xiàn)實(shí)中不具有整合的經(jīng)濟(jì)合理性和操作可行性。為此，對(duì)于不一致的分析結(jié)果，應(yīng)在實(shí)地調(diào)查整合潛力區(qū)的自然地理和地質(zhì)成礦條件、資源賦存狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和礦山企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀等情況后，再綜合考慮整合的必要性和可行性。

當(dāng)前，應(yīng)繼續(xù)把編制實(shí)施礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案作為實(shí)現(xiàn)整合工作常態(tài)化管理的有效方式，將調(diào)整整合布局不合理礦業(yè)權(quán)納入到礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案中統(tǒng)籌解決[4]。對(duì)于整合必要性和可行性較高的已設(shè)礦業(yè)權(quán)，建議在整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案修編時(shí)考慮安排進(jìn)行整合；在繼續(xù)突出主攻礦種布局優(yōu)化的同時(shí)，應(yīng)推進(jìn)非主攻礦種礦業(yè)權(quán)的調(diào)整或整合，避免影響主攻礦種勘查找礦。具體建議如下。

一是對(duì)已有勘查區(qū)及礦山外圍及深部, 不宜單獨(dú)增設(shè)探礦權(quán)和采礦權(quán)。主要通過(guò)礦業(yè)權(quán)整合或擴(kuò)大勘查范圍、礦區(qū)范圍, 控制礦業(yè)權(quán)數(shù)量, 提高勘查開(kāi)采規(guī)模和集約化水平[5]。

二是對(duì)地質(zhì)工作程度較高，已有采礦權(quán)外圍設(shè)有同一礦種不同礦業(yè)權(quán)人的探礦權(quán)，建議考慮勘查開(kāi)發(fā)相銜接，探轉(zhuǎn)采時(shí)與相鄰采礦權(quán)進(jìn)行整合，資源配置給一個(gè)主體。

三是對(duì)同一礦種的采礦權(quán)位置相鄰，開(kāi)發(fā)利用條件相近，且存在優(yōu)勢(shì)礦業(yè)權(quán)人的，建議進(jìn)一步調(diào)研論證，充分應(yīng)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)整合，提高資源開(kāi)發(fā)規(guī)模化、集約化程度。

四是對(duì)同一個(gè)區(qū)域有不同礦業(yè)權(quán)人的多個(gè)探礦權(quán)，且勘查程度較高，為避免開(kāi)采過(guò)程中，出現(xiàn)整裝礦體人為分割的情況，建議協(xié)調(diào)礦業(yè)權(quán)人，同步推進(jìn)勘查工作，在探轉(zhuǎn)采前，編制一份勘探報(bào)告，轉(zhuǎn)采時(shí)只設(shè)置一個(gè)采礦權(quán)。

五是對(duì)規(guī)模小、分布散的眾多布局不合理砂石粘土類(lèi)采礦權(quán)，建議堅(jiān)持新增采礦權(quán)與整合減少采礦權(quán)聯(lián)動(dòng)的原則，推動(dòng)礦業(yè)權(quán)總量控制和整合退出，不斷提高規(guī)模化開(kāi)發(fā)利用水平。

5 結(jié)語(yǔ)

首批整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置存在較大的整合潛力，一方面是因?yàn)檎b勘查區(qū)一般位于重點(diǎn)成礦區(qū)帶，歷來(lái)各方投資較為踴躍，不同投資主體各自找礦，礦業(yè)權(quán)設(shè)置過(guò)密，退出機(jī)制不完善，出現(xiàn)整裝資源分割勘查開(kāi)采現(xiàn)象[6]。另一方面也說(shuō)明即使有較好的找礦前景，整裝勘查區(qū)也依然面臨歷史地質(zhì)工作投入不夠、資料掌握不清、分析研究不透的問(wèn)題，探礦權(quán)采礦權(quán)設(shè)置難以避免存在布局不合理問(wèn)題。隨著勘查投入不斷加大和地質(zhì)礦產(chǎn)情況不斷清晰，在市場(chǎng)和行政雙重力量推動(dòng)下，整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)布局必將將不斷得到調(diào)整優(yōu)化。在此過(guò)程中，從研究和管理的角度，開(kāi)展礦業(yè)權(quán)布局合理性和整合潛力分析，都應(yīng)當(dāng)是一個(gè)持續(xù)和滾動(dòng)的過(guò)程。

[1] 史登峰，孫婧.礦產(chǎn)資源配置制度探析[J].中國(guó)礦業(yè)，2011，20(11)：10-12，16.

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