稀有金屬礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制探索

戴茂華

(1.東華理工大學文法學院，江西 撫州 344000；2.武漢大學環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

我國是世界上稀有金屬礦產(chǎn)種類比較齊全的國家之一，稀有稀土礦產(chǎn)資源豐富，素有“稀土王國”之稱，多種稀有金屬礦產(chǎn)如鉬、鍶、鈦、鉍、銦、鎵、稀土儲量位于世界前列。稀有金屬礦產(chǎn)資源的開發(fā)、利用，既對經(jīng)濟的發(fā)展起到了巨大的推動作用，但同時也會引發(fā)地表沉陷、植被破壞、地下水層破壞、水土流失、土地沙化、礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破壞和物種資源流失加劇等一系列難以避免的生態(tài)破壞、環(huán)境污染和資源耗竭問題，對生態(tài)環(huán)境和當?shù)鼐用竦纳婧桶l(fā)展造成了嚴重影響。以我國江西、福建、廣東等南方地區(qū)離子型稀土礦產(chǎn)資源開發(fā)為例，由于稀土礦開采企業(yè)過多，規(guī)模普遍較小，采礦方法簡單落后，部分還采用被稱為“搬山運動”的易地池浸法，不僅稀土回收利用率低，而且開采中土地和植被破壞、水土流失等生態(tài)破壞問題十分嚴重，對土壤和水體造成嚴重污染，對礦區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重大影響[1]，迫切需要建立健全我國稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制。

1 稀有金屬礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制建立的意義

1.1 有助于推進《礦產(chǎn)資源法》的修訂、《生態(tài)補償條例》和《稀有金屬管理條例》的制定

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》對包括稀有金屬礦山在內(nèi)的礦山環(huán)境治理和保護缺乏有效的管理措施，在礦業(yè)權(quán)市場及管理、礦山環(huán)境治理、礦山關(guān)閉善后等諸多方面，已無法滿足礦業(yè)管理的實際需要。為此，國土資源部于2003年啟動了《礦產(chǎn)資源法》的第二輪修訂工作。而其中，礦山環(huán)境保護等主要制度設(shè)計、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)木唧w機制將是其必須突破的重點內(nèi)容。同時，我國已正式啟動《生態(tài)補償條例》和《稀有金屬管理條例》起草工作，《生態(tài)補償條例》和《稀有金屬管理條例》都已經(jīng)形成草案初稿，而其中稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域的生態(tài)補償是其必須突破的重點內(nèi)容之一。因此，稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域生態(tài)補償機制的建立，將可以為《礦產(chǎn)資源法》的修訂、《生態(tài)補償條例》和《稀有金屬管理條例》的制定提供參考和決策依據(jù)。

1.2 有助于確保我國稀有金屬礦業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，推動礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域生態(tài)文明制度建設(shè)

當前，在大力推進生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，建立健全我國稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制和政策，對我國稀有金屬礦產(chǎn)資源法律法規(guī)、政策的制定和完善，提升我國稀有金屬產(chǎn)業(yè)話語權(quán)和國際定價權(quán)，提高我國礦業(yè)的競爭力，確保我國稀有金屬礦業(yè)可持續(xù)、健康發(fā)展，促進稀有金屬礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用，推動礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域生態(tài)文明制度建設(shè)具有重要意義。

2 稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t和標準

2.1 基本原則

根據(jù)國內(nèi)外文獻調(diào)研和實地調(diào)查分析，稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償應(yīng)遵循以下原則。

1) 破壞者負擔原則。對新建和正在生產(chǎn)的稀有金屬礦山，開采企業(yè)既是資源的開發(fā)利用者，又是生態(tài)環(huán)境的破壞者，同時也是開發(fā)利用稀有金屬礦產(chǎn)資源的受益者。因此，對于能夠明確破壞主體的礦山損害，應(yīng)完全由破壞者即礦山開采企業(yè)承擔主要的補償義務(wù)，并有責任將損害的礦山環(huán)境恢復(fù)治理。對于難以落實責任主體的廢棄稀有金屬礦山或者稀有金屬礦山企業(yè)繳納的保證金不能足額支付治理費用時，應(yīng)由政府組織治理，行業(yè)內(nèi)部相應(yīng)承擔[2]。

2) 使用者、受益者付費原則。稀有金屬在地殼中含量非常少，分布也較為分散，提煉比較困難，從而具有特殊的稀有稀缺性和經(jīng)濟價值。稀有金屬礦產(chǎn)資源與依附其上的植被、土地、森林等地表附著物共同構(gòu)成了完整的生態(tài)系統(tǒng)，所提供的生態(tài)服務(wù)也具有特殊性。由于稀有金屬礦產(chǎn)資源具有特殊的稀有稀缺性、經(jīng)濟價值和生態(tài)功能，在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和國防建設(shè)中具有重要用途，并在國家資源安全和經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用，給人類帶來了巨大的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。因此，稀有金屬礦產(chǎn)資源屬于稀缺珍貴資源，無論是從稀有稀缺性還是它所具有的價值，都要求按照使用者付費原則，由其占用者向國家或公眾利益代表提供補償，在使用時都應(yīng)該為之付費。同時，其作為一種特殊的公共產(chǎn)品，礦區(qū)內(nèi)的個人或其他企業(yè)也應(yīng)當根據(jù)受益程度的大小，分擔環(huán)境產(chǎn)品的成本或為環(huán)境補償付費。

3) 新賬和舊賬分治原則。在法律法規(guī)實施日以前造成的生態(tài)環(huán)境破壞，由于難以明確責任主體，由國家承擔補償與修復(fù)的責任；對于法律法規(guī)實施日以后造成的破壞和將要對資源進行開發(fā)造成的生態(tài)破壞，由資源開采者負擔補償與修復(fù)，以明確礦山環(huán)境恢復(fù)補償主體以及責、權(quán)、利。因此，對稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境的破壞，我國應(yīng)區(qū)分新舊賬，由國家和礦山開采者分別承擔補償與修復(fù)的責任，從而避免新賬與舊賬相互混淆，責任不清的狀態(tài)。

4) 以生態(tài)環(huán)境修復(fù)的成本為依據(jù)確定補償標準。補償標準的確定是生態(tài)環(huán)境補償機制中的一大難點，目前我國生態(tài)補償機制存在著補償標準過低和補償標準不科學的問題。對稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償，其補償標準未體現(xiàn)稀有金屬礦產(chǎn)資源的稀缺性、稀有性和珍貴之處，也未反映出其可耗竭性和不可再生性，而稀有金屬礦產(chǎn)資源的耗竭特性,決定了礦產(chǎn)資源耗竭補償費的征收依據(jù)。因此，筆者認為，稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)臉藴剩瑧?yīng)以生態(tài)環(huán)境修復(fù)的成本為依據(jù)，同時體現(xiàn)稀有金屬礦產(chǎn)資源的稀有稀缺性、可耗竭性和不可再生性。

2.2 補償標準的確定

1) 基于生態(tài)破壞的修復(fù)治理成本確定補償標準。即將遭受破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到或者超過原有生態(tài)功能的治理成本，包括土方工程費用、植被修復(fù)費用和其他治理費用。這是目前較多采用的一種方法，易于操作和執(zhí)行。根據(jù)“誰破壞、誰恢復(fù)”的原則，需要將環(huán)境和生態(tài)破壞的修復(fù)治理成本確定為補償標準參考[3]。

2) 基于生態(tài)環(huán)境保護者的投入和損失的機會成本確定補償標準。即按照生態(tài)環(huán)境保護者為了保護生態(tài)環(huán)境而投入的人力、物力、財力以及為進行生態(tài)保護而損失的發(fā)展機會成本進行成本核算，并以此確定補償?shù)臉藴剩@是進行稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)囊环N現(xiàn)實方法。

3) 基于資源種類、資源儲藏條件、資源稀缺程度、市場需求與開發(fā)速度確定補償標準。由于稀有金屬礦產(chǎn)資源市場需求大、資源稀缺程度高、耗竭速度快，因此資源補償?shù)臄?shù)額高。其形式主要是權(quán)利金，按照凈利潤的比例來收取。從國際看，有按凈利潤額比例計算的，也有按銷售價格計算的。

3 補償資金來源

應(yīng)參照國外相關(guān)法律經(jīng)驗，充分運用市場和社會參與機制，按照“新賬”、“舊賬”分治原則建立稀有金屬礦產(chǎn)資源生態(tài)補償資金多元化融資渠道。

3.1 歷史遺留的廢棄稀有金屬礦山生態(tài)補償資金來源

對廢棄的稀有金屬礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理問題，主要通過兩種途徑解決：對于受益者相對明確的一部分廢棄稀有金屬礦山，建立“誰受益，誰治理”的機制，解決部分廢棄稀有金屬礦山的生態(tài)補償資金問題；對其他已經(jīng)沒有受益人或受益人不明確的廢棄稀有金屬礦山，只能由政府對其生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理承擔主要義務(wù)。政府主要通過建立“廢棄礦山恢復(fù)治理基金”，負責恢復(fù)治理廢棄礦區(qū)已造成的生態(tài)環(huán)境破壞，同時吸引社會資金進入稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償領(lǐng)域。“恢復(fù)治理基金”的主要來源有4個方面，即政府財政支出、向正在生產(chǎn)的稀有金屬礦山企業(yè)征收廢棄礦山生態(tài)環(huán)境補償費、捐贈、捐款和其他款項[4]。

3.2 新建和正在開采的稀有金屬礦山生態(tài)補償資金來源

由稀有金屬礦開采企業(yè)對新建和正在開采的稀有金屬礦山所造成的生態(tài)損害“新賬”，承擔全部的生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)，即由企業(yè)出資，繳納礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金，確保足以完成生態(tài)環(huán)境的保護與修復(fù)。保證金的繳納在正式頒發(fā)稀有金屬礦“開采許可證”之前進行。保證金的金額，根據(jù)礦山企業(yè)采礦登記的礦區(qū)面積、采礦許可證有效期、礦種儲藏條件和稀缺程度、開采方式以及對生態(tài)環(huán)境的影響程度等因素，按照不低于生態(tài)破壞的修復(fù)治理成本的原則加以確定，并可根據(jù)變化情況進行調(diào)整。保證金繳納方式，可以根據(jù)采礦許可的時間和礦業(yè)企業(yè)信用(即企業(yè)是否有受到懲罰或逃避復(fù)墾任務(wù)的歷史記錄)分為一次性全額繳納和分年度按一定比例繳納兩種[5]。

4 建立我國稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的若干建議

4.1 加快稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉ㄔO(shè)

加快稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉ㄔO(shè)，以立法的形式確立完善的、統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補償機制，將補償受償主體及其權(quán)利義務(wù)、補償標準、補償范圍、補償方式及補償程序、補償資金的來源及監(jiān)管機制、權(quán)利救濟機制尤其是公益訴訟機制、法律責任等確定下來，發(fā)揮法律的規(guī)范、引導、制約和保障作用，確保在公平、合理、高效的原則下，落實生態(tài)環(huán)境保護，促進稀有金屬礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。實踐中，首先應(yīng)緊密結(jié)合我國稀有金屬礦區(qū)環(huán)境的特點，開展生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉ㄔO(shè)。如我國稀有金屬鋰、鈹、鈮、鉭礦產(chǎn)資源分布高度集中、單一礦床少、共伴生礦床多、綜合利用價值大；而我國稀土礦主要分布在北方的內(nèi)蒙古和南方五省份。稀有金屬礦開發(fā)過程中，由于部分企業(yè)采礦方法簡單落后，造成開采中土地和植被破壞、水土流失等生態(tài)破壞問題十分嚴重，對土壤和水體造成嚴重污染。其次，建議在當前法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，立足我國國情，借鑒國外的有益經(jīng)驗，建立健全我國的稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償法律法規(guī)體系，建立健全我國稀有金屬礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)技術(shù)和質(zhì)量標準體系，建議由環(huán)境保護部門、林業(yè)部門、國土資源部門、水利部門等協(xié)調(diào)起草相關(guān)技術(shù)規(guī)程和質(zhì)量控制標準[6]。其次，在法律上建立權(quán)利金制度[7]，補償資源的稀缺性、耗竭性、土地的占用以及資源賦存條件對耗竭性的影響。再次，通過立法的形式，確保生態(tài)補償能夠納入稀有金屬礦山開發(fā)的全過程，要求開采者在礦產(chǎn)開發(fā)前預(yù)估和防范可能產(chǎn)生的潛在破壞，從源頭上遏制對礦山生態(tài)環(huán)境不可逆轉(zhuǎn)、不可恢復(fù)性的破壞，切實為稀有金屬礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境的有效保護提供可靠保證。最后，制訂完善稀有金屬礦產(chǎn)共生、伴生資源管理等方面可供操作的相關(guān)法津法規(guī)與實施細則，保護共生、伴生資源，以法律的手段明確和規(guī)范稀有金屬礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制。

4.2 具體措施

設(shè)立“廢棄稀有金屬礦山生態(tài)恢復(fù)治理基金”，實行以能恢復(fù)、維護、提升礦區(qū)生態(tài)功能為目的的生態(tài)補償費征收制度，用以修復(fù)治理廢棄稀有金屬礦山的生態(tài)損害“舊賬”；將稀有金屬礦產(chǎn)資源開采許可證制度與生態(tài)環(huán)境補償及修復(fù)直接掛鉤，并通過實行稀有金屬礦山生態(tài)補償和環(huán)境恢復(fù)保證金制度保證該項規(guī)定的實施，用以修復(fù)新建和正在開采的稀有金屬礦山的生態(tài)損害“新賬”，改變傳統(tǒng)的礦山環(huán)境管理中管理成本高，而違法成本低的局面；實施稀有金屬礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境與礦區(qū)/區(qū)域三個層面的補償，構(gòu)建防范性、即時性與修復(fù)性三類不同性質(zhì)功能的補償體系[8]；實行稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生產(chǎn)總量控制，對鉬以及其他稀有分散金屬制訂具體的有效管理辦法和生態(tài)補償政策，以應(yīng)對國內(nèi)行業(yè)管理和國外對應(yīng)工作的被動局面；建立稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)“事前防范、過程監(jiān)控、事后處置”生態(tài)環(huán)境保護防線；中央層面建立稀有金屬礦產(chǎn)資源開采生態(tài)環(huán)境補償專項資金，加大對“舊賬”的彌補力度，逐步有計劃解決如內(nèi)蒙古、江西等省稀有稀土金屬礦開發(fā)歷史遺留下來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞舊賬問題；建立和完善稀有金屬礦生態(tài)補償資金使用的招標、監(jiān)管和效益評價機制；建立生態(tài)補償激勵機制，鼓勵民間資本參與生態(tài)重建等。

5 結(jié)論

生態(tài)補償機制是一個涉及對象范圍廣泛、建立與實施非常復(fù)雜的事物，生態(tài)補償問題雖具有共性，但針對不同領(lǐng)域、不同對象問題，結(jié)合其不同條件特點等進行研究，可能會有多種不同的解決問題的方式。筆者認為，稀有金屬礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制的最大特點就在于其特殊性。由于稀有金屬礦開發(fā)行為的特殊性和稀有金屬礦產(chǎn)資源的稀有稀缺性、可耗竭性和不可再生性，稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域的生態(tài)補償也表現(xiàn)出其特殊性。然而，當前國內(nèi)關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的研究重點仍停留在補償資金的籌集方式和相關(guān)政策的制定上，未深入到稀土等稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域，也無針對稀有金屬礦開發(fā)行為特殊性的研究，現(xiàn)有文獻缺乏對稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域生態(tài)補償特殊性應(yīng)有的關(guān)注，留下了廣闊的研究空間。

[1] 周文穎.稀土開發(fā)不能以犧牲環(huán)境為代價——就加強稀土礦山生態(tài)保護與治理恢復(fù)訪環(huán)境保護部有關(guān)負責人[N].中國環(huán)境報，2011-07-27(1).

[2] 中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組.中國生態(tài)補償機制與政策研究[M].北京：科學出版社，2007:145.

[3] 李文華.生態(tài)補償機制課題組報告[R].中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會第三屆課題，2008.

[4] 胡振琪 程琳琳.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的構(gòu)想[J].環(huán)境保護，2006(10A):59-62.

[5] 宋蕾.礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償研究[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2012:82.

[6] 孔凡斌.建立我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制研究[J].當代財經(jīng)，2012(2)：22-28.

[7] 曹明德.礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度之探究[J].法商研究，2007(2)：17-24.

[8] 張復(fù)明.礦產(chǎn)開發(fā)的資源生態(tài)環(huán)境補償機制研究[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2010:185.