自然資源產權制度改革研究

范振林

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

自然資源產權制度改革研究

范振林

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

自然資源是人類賴以生存的基礎，其產權制度對于自然資源的開發利用和保護起著關鍵作用，已被人類的實踐和歷史所證實。我國工業化進程加快，對自然資源需求量極大，但對自然資源的破壞和浪費現象也較為嚴重，并造成了一定的環境污染。加強自然資源產權管理，明晰自然資源產權制度，已經成為實現我國資源產業可持續發展的基礎性管理工作。本文闡明對自然資源產權及產權關系的認識，明晰了各種主要的自然資源產權關系，分析了存在的主要問題，并提出了具體的政策建議。

產權；自然資源；改革

產權是“使自己或他人受益或受損的權利”。產權界定越明確，產權的價值就越大，資源被無償占有的可能性就越小，從而提高資源的配置效率，實現市場配置資源的決定性作用。十八屆三中全會的決定（《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》）中明確提出“完善產權保護制度”和“健全自然資源資產產權制度”?！稕Q定》中指出“產權是所有制的核心；對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度?！彼?，健全自然資源資產產權制度非常重要，它是“完善社會主義市場經濟制度的內在要求”和維護“公有制經濟財產權不可侵犯”的法制需要。

1 自然資源產權界定

一般來說，大部分自然資源具有經濟物品的稀缺性、有用性和可耗竭性等基本性質，決定自然資源及其資產存在產權歸屬問題，所謂的自然資源產權是指自然資源所有、使用、轉讓和收益等法律法規制度的總稱，自然資源產權符合一般產權的特征和內在要求，主要包括產權界定、產權配置、產權交易和產權保護四大制度或要素。

從自然資源產權角度去界定自然資源的使用性，包括所有、使用和收益等，能充分發揮產權對自然資源開發保護的能動性作用，可以規范地方政府和相關企業的經濟行為，提高自然資源的產權效率，實現對自然資源的合理配置和高效利用，推進生態文明建設和發展。

2 自然資源產權基本現狀

2.1 自然資源產權相關制度已經基本成型

以物權制度為體現的自然資源產權制度已經基本成型，表現在土地所有權及他物權法律制度業已形成，其他自然資源物權法律制度不斷跟進，并且推動自然資源以“所有為中心”向“利用為中心”演化，整體上呈現以憲法為統領，其他資源法律法規相配套的格局。

2.2 自然資源產權流轉制度逐步建構

自然資源產權流轉制度逐步建構，表現在：①土地的經營權早已開始與承包人再次分離，《土地承包法》第三十七條規定：“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其它方式流轉，當事人方應當簽訂書面合同”；②林權流轉發生了重大的變革，各地《林權流轉和抵押管理辦法》等法律法規對林權或土地承包經營權流轉作出了詳細規定；③礦業權出售、合資合作、上市、抵押以及礦業企業分立合并等多形式流轉局面基本形成，礦業權交易及其相關中介服務機構建設蓬勃發展。目前我國已建成的省級礦業權交易機構有31家，儲量評審機構37家，礦業權評估機構113家，場外股權交易市場1家（天津股權交易所，其后重慶、上海、武漢等地也獲準進行場外交易試點），但這些機構地域性服務為主的色彩較濃，缺乏統一的全國性的交易機構。

3 存在的主要問題

3.1 自然資源產權存在準物權與用益物權法理之爭

土地以外的諸如礦業權等其他自然資源產權與典型物權有所不同，在其客體的不確定性、權利構成復雜性、取得和行使具有公法管制性以及權利效力等方面具有顯著的差別，造成礦業權等其他自然資源產權與典型物權之間存在準物權與用益物權法理之爭。但事實上，自然資源物權在法律法規體系中難以超越用益物權的法律范疇。2007年頒布的《物權法》規定“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護”，在立法上明確了探礦權、采礦權等權利的用益物權性質。因此，作為探礦權、采礦權上位概念的“礦業權”等都無法超越用益物權的范疇。

3.2 自然資源產權形式單一和產權虛置現象并存，“主體歸屬”與“收益歸屬”不對稱

根據《憲法》規定，土地（除農村集體土地）、礦藏、水流、森林等自然資源都屬于國家所有，國務院代表國家行使占有、使用、收益和處分的權利，但自然資源的使用權、經營權等產權沒有充分與國家所有權分離，產權形式較為單一和國家所有權普遍沒有明確的行使主體，導致產權形式單一和虛置現象并存；由于產權界定不清，在相當大程度上資源所有權與收益權之間發生事實上偏離，所有者從資源開發和使用中得到的本應是由全體公民共享的公共利益卻未能有效實現，造成了地方政府過度依賴“資源財政”、資源壟斷行業的高收入和“煤老板暴富”的現象，卻把環境損害成本留給了自然資源的所有者和資源所在地的政府和居民。

3.3 產權管理混亂，表面上的清晰性和實質上的模糊性，導致自然資源資產流失

國家的自然資源所有權益流失，其資產運營效率和效益低下?！稇椃ā访鞔_規定資源國家所有，由國務院行使國家對資源的所有權，但從實際管理和運行來看，作為具體承擔所有者職能的管理主體卻有所缺失。1998年國務院機構改革時，雖將原國家國有資產管理局承擔的對自然資源實行資產化管理的職能交給了國土資源部和國家林業局等部門管理，但具體的法律法規和規章制度有待建立，與各有關部門的關系有待理順。自然資源資產分散在各地區、各部門、各企事業單位，誰都可以用政府的身份或政府授權的身份對這些自然資源資產管理和運營，行使占有權甚至“所有權”，而一旦造成損失，誰也不愿承擔責任，從而導致自然資源資產的產權管理混亂，仍然處于抽象上的清晰和具體上的模糊之中，清晰性和模糊性相互交織，協調程度差。

3.4 中央和地方自然資源產權配置不當

現行自然資源產權配置制度的缺陷，主要是中央和地方國有自然資源產權配置不當，集中體現在自然資源所在地所應擁有的經營和收益失位方面。資源產權的配置包括經營權和收益權等與資源所在地關聯度較差，資源所在地事權和收益不匹配，造成企業與當地居民之間存在較大的收入差距，資源全民所有、收益合理共享機制缺失，地區間的不合理收益也進一步加劇，同時給資源所在地留下資源銳減甚至枯竭、環境污染和生態破壞等系列問題。

3.5 現有管理機制，沒有完成自然資源產權確定工作

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，擴大了自然資源的內涵和外延，除了傳統意義上的森林、礦藏、草原等可以投入經濟活動的要素以外，也將生態系統和資源環境納入資產范圍，但現階段礦產資源、水資源等自然資源沒有完成產權確定工作，一些生態資源如清潔空氣、清潔土壤、生態系統和資源環境等沒有納入產權約束和市場定價，造成資源的掠奪性使用、濫用和過度開采，阻礙經濟效益、社會效益和生態效益的優化平衡，導致負外部效應問題；現行自然資源管理體制機制不適宜進行統一的自然資源產權確定工作，礦產資源和土地資源已形成相對集中管理，生態、環境和水資源等管理相對分散，各自然資源管理職能分工有所交叉，并且缺乏統一的自然資源管理的頂層設計和決策部門；自然資源產權交易市場不完善和產權收益流失，在我國統一的自然資源產權交易市場發展尚不成熟，準入規則、競爭規則、交易規則以及退出機制還很不完善，政府在自然資源產權管理中還存在不同程度的錯位、越位和缺位問題，過度的自然資源行政管理，限制了市場在資源配置中發揮決定性作用，造成國家的所有權收益不到位和自然資源資產收益流失。

4 對策建議

4.1 加強物權理論研究，健全自然資源產權制度體系

加強自然資源物權理論研究，完善土地、林地、草地使用權和礦業權、海域使用權等權利分類，明確自然資源資產邊界、產權歸屬及其公法規制。依法劃分國有自然資源的所有權、處分權、使用權和收益權等產權歸屬，明確各類產權主體的責權利。按照歸屬清晰、權責明確、監管有效的原則，對國土空間內的自然資源進行統一確權登記，界定清晰國土范圍內的自然資源所有者，劃清國家所有國家行使所有權、國家所有地方政府行使所有權、集體所有集體行使所有權、集體所有單位個人行使承包使用權等各種權益的邊界。健全完善國有自然資源的產權制度體系，明確產權界定、配置、交易和保護關系，加強統一協調管理，防止國有自然資源資產流失和侵蝕，維護相關權利主體的合法權益。

4.2 加強自然資源資產產權管理

產權制度是界定自然資源權益邊界、完善自然資源監管、規范自然資源利用行為的基礎，需要加強自然資源資產產權管理，一是構建所有權、使用權、占有權、擔保權、收益權和處置權等一體的自然資源資產權利組合，并依法保護其權益，嚴格限制政府行政管理行為對自然資源資產合法權益的侵占。二是明確自然資源資產產權主體，以不動產登記為抓手，構建完善的自然資源資產產權登記體系，并深入推進自然資源尤其土地資源登記確權工作。三是依托市場規則，建立市場機制起決定性作用的自然資源資產產權交易體系，并建立全國“統一、競爭、開放、有序”自然資源產權交易市場，完善交易規則、交易流程、信息發布、價款結算和收費標準等，提高自然資源資產交易效率，合理配置資源。四是加強自然資源產權保護，嚴格限制公共權力對自然資源產權及相關權利的侵蝕。

4.3 合理界定國有自然資源收益權的公共利益所得及分配關系，克服實際存在的公共利益蛻變為部門化、單位化和權力者私人化傾向

合理界定國有自然資源收益的所得及分配關系，確保國家自然資源所有者權益實現，遏止部門、單位和權力者個人侵占公共利益以及由此導致的收入分配不公現象，尤其是要防止借公共利益需求侵害農民的土地產權的行為，在土地征收、補償和安置等環節中，要合理合法，完善相關程序，強化經濟手段，利用公告、協商和仲裁等機制，并以法律形式物化農民與土地之間的產權關系，確保農民行使產權主體應該享有的各項土地權能，保障農民的知情權、處置權和收益權。

4.4 完善中央與地方之間的“利益共享機制”，調節中央和地方的利益分配關系

按照事權與財權相匹配的原則，嚴格界定中央與地方的收益歸屬及分配比例，實現中央和地方各級財政之間合理的自然資源收益分配，通過完善中央與資源所在地的自然資源開發利益共享機制，提高資源所在地收益分配比例，要通過資源開發和保護，讓資源所在地政府和居民受益，以提高地方的積極性和管理水平，實現自然資源合理開發和永續利用。

4.5 構建完善的自然資源資產監督管理體系

完善自然資源資產監督管理體系，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者互相獨立、配合和監督，要進一步區分所有權人意義上國家對全民所有自然資源資產行使所有權并進行管理的權利和管理者意義上國家對國土范圍內自然資源資產行使監管權的權力，所有者追求的是資產效益的最大化，管理者則以全民利益的實現為基本出發點，并監督自然資源資產價值的保值增值。在國家對自然資源管理三重身份不可能改變的前提下，將監督管理進行剝離，避免既當裁判員又當運動員和左手監督右手的現象，在法律和事實上將監督和所有者身份獨立于國家的行政管理者角色之外，既要監管自然資源資產的數量、范圍、用途，也要對資源開發和保護管理起間接的監控作用，并建立呈垂直分布的縱向監督體系，同時建立分級監督與上下監督的綜合體系。

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［6］胡家勇，論完善產權保護制度［J］，經濟學動態，2014（5）：37.

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［8］范振林.礦產資源權益管理研究［J］.國土資源，2011（7）：37－38.

Research into the reform of property right system of natural resources

FAN Zhen－Lin
（Chinese Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China）

Natural resources are the basis of human survival，the property rights system for the development and utilization of natural resources and protection plays a key role，has been confirmed by the practice and history of mankind.Speed up the process of industrialization，the demand for natural resources is great，but the destruction of natural resources and waste more serious，and caused some environmental pollution.Strengthening natural resource property management，clear property rights system of natural resources，has become a resource industry to achieve sustainable development of China’s basic management.This article clarifies the understanding of natural resource property，and property rights，clear a variety of major natural resource property rights，analyzes the main problems and put forward concrete policy proposals.

property rights；natural resources；reform

范振林（1981—），男，山東青島人，碩士，助理研究員，主要從事資源經濟和管理政策研究。E－mail：fanzhenlincugb＠sina.com。

D922.6；F407.1

A

1004－4051（2014）S2－0001－03

2014－09－05