礦業企業社會責任認知的國際比較及影響因素分析

孫春強，閆衛東，封 寧

(1．國土資源戰略研究重點實驗室，北京 100812；2．國土資源部信息中心，北京 100812)

隨著全球對企業社會責任關注程度的迅速增長，以及礦業繁榮時期礦業公司持續獲得高額利潤，要求礦業公司承擔必要的企業社會責任已成為世界大多數礦產資源豐富的國家的共識。我國“走出去”戰略的實施相比國內對企業社會責任的重視要早，因而，部分礦業公司“走出去”時履行企業社會責任不到位，受到了不少西方媒體和非政府組織的質疑。當前，各個礦產資源豐富的國家的企業社會責任發展水平并不一致，認知水平和關注的重點也不相同，如何真正貼近東道國的需求，更好地承擔和履行企業社會責任已成為礦業公司不得不思考的重要問題。我們通過對世界上主要的礦產資源國家的企業社會責任認知水平的調研，結合東道國政府的相關重要規定，對影響因素進行了分析，得出了一些結論，供我國“走出去”的礦業公司參考，以便更有針對性地履行企業社會責任。

1 認知水平

目前，企業社會責任在全球的發展并不均衡，不同的國家對礦業企業社會責任的認知程度也不完全相同，各有高低。大多數國家的認知程度正在逐步增長。從各國的經濟發展水平來看，發達國家、發展中國家和轉型國家之間表現出明顯的差異。

1.1 發達國家

在發達國家中，我國企業海外礦業投資的重點國家是澳大利亞和加拿大。這兩個礦業大國法律制度完善，機制健全，政策公開透明，政府和社會公眾對企業社會責任有普遍的認知，且對承擔社會責任的礦業公司的認可度高，關注的重點是氣候變化、供應鏈等問題。

澳大利亞和加拿大對礦業公司要求的企業社會責任主要分散于環境、勞工等與礦業相關的法律法規中，在這兩個國家進行礦產資源勘查開發和投資的礦業公司必須嚴格遵循這些法律法規。因而，礦業公司履行社會責任基本上“有法可依，有章可循”。

1.2 發展中國家和轉型國家

相比發達國家而言，發展中國家和轉型國家的企業社會責任起步晚，發展緩慢，認知水平不高，認識不全面，大多還停留在較低層次的理解上，社會公眾對企業社會責任的認知主要表現為對礦業公司的信任及對其所開展的社會責任項目的認可度。其中，玻利維亞、布基納法索、喀麥隆、智利、剛果共和國、加蓬、加納、巴布亞新幾內亞、贊比亞、津巴布韋等國家的認知程度較高，而阿爾及利亞、布隆迪、中非共和國、毛里塔尼亞、柬埔寨等國家對礦業企業社會責任認知甚少；所關注的重點議題與發達國家也有較大差異，主要集中在社區教育、基礎設施、醫療、扶貧等方面，對環境保護的關注也越來越多。

此外，由于大多數國家并無完整的系統的企業社會責任立法體系，盡管有時也受到來自當地社區的壓力，但企業社會責任的履行卻往往取決于礦業公司的自覺性和與當地政府達成協議時的承諾等。例如，在馬里的外資礦業公司和石油勘探公司向其生產活動地附近的社區提供學校和診所，就經常是談判達成的結果。

2 政府立法

近年來，除了《公司法》和《投資法》外，許多國家還在與礦業相關的法律法規中規定了礦業公司必須履行一定的企業社會責任。發達國家主要表現為增加對土著居民的關注，進一步提高環境要求；發展中國家和轉型國家主要表現為對社區的集中關注，對礦工的工作環境的關注很少。

2.1 發達國家

在澳大利亞和加拿大，土著居民群體已經擁有了承認其對于特定土地的權利和協商關于資源開發者進入該地區的條件的權利的法律體系。澳大利亞制定了《土著居民土地權法》，加拿大制定了《印度安人法》、《印第安居民區礦業條例》以及《印第安居民區石油與天然氣法》等。

在加拿大，聯邦2009年新礦業法修訂的重點內容之一是鞏固與土著居民的磋商機制或框架性內容。安大略省從2013年4月1日開始生效的新礦業法規要求礦業公司在進行任何礦產勘探前都要與土著居民進行協商。

魁北克省于2013年12月10日通過了《礦業法》修訂案，增加了采礦權持有人的義務和責任，要求在采礦租約發放的30天內，承租人須建立監督委員會來促進項目所在的當地社區的參與；將某些采礦請求權持有人和運營者繳納恢復全部礦區預期成本的保證金的比例從先前的70%增加到100%。還將須在提交申請前，在該礦山所在地舉行公開聽證的金屬礦山的日產量標準從2009年的第79號提案中提出的3000t以下改為低于2000t的；將需要進行環境影響評價和審查的金屬礦或石棉礦加工項目的日加工能力從先前的7000t及以上降為超過2000t等。

2.2 發展中國家和轉型國家

在亞洲，印度尼西亞2009年新礦法規定采礦許可證持有人有責任推動社區發展，繳納礦區土地復墾保證金。越南2010年新礦法規定進行礦產開采的實體在雇用勞動力進行礦產相關活動及服務時要優先考慮當地居民。印度新修改的礦業法強制礦業公司出讓26%的利潤或上一年的權利金給當地社區居民，還要求采礦要獲得社會許可，并對那些在礦產開采和原材料加工過程中不顧環境和社會影響的公司加大懲處力度。阿富汗法律禁止會對文物造成破壞的產業，除非該礦業公司獲得文化信息部的事先批準；大型礦業合同中包含了有關環境保護和社區融入的條款。哈薩克斯坦新的《地下資源及其利用法》規定政府有權設定地下資源勘探開發過程中使用哈薩克斯坦產品和服務的比例等。

在拉丁美洲，秘魯政府已制定并準備實施事先磋商法，即礦業公司在實施礦業項目之前，須同當地社區或土著居民達成協議，否則將無法拿到許可證；能源與礦業部發布了社區關系指南以及與采礦和能源行業相關的社會措施的信息。委內瑞拉法律規定，競標國家合同的公司必須將其5%的預算分配給與企業社會責任相關的活動。厄瓜多爾新的礦業法要求礦業公司加強社會責任，制定措施，促進勞動力的穩定性和安全，為工人支付公平的工資，使當地社區受益。玻利維亞正在起草新的礦業法，建立確保新的礦業項目開展前得到當地社區許可的機制。

在非洲，一些國家已經建立了關于企業社會責任的法律框架。南非《礦產與石油資源開發法》要求采礦權申請人提交社會和勞工計劃。尼日利亞《礦產與采礦法》要求采礦權持有人與其即將開展運營活動所在地的社區簽訂“社區發展協議或其他保證向社區轉讓社會和經濟利益的類似協議”。塞拉利昂新的《礦山與礦產法》擴大了社區的收益，要求公司向當地社區基金捐款，把年收入總額的0.1%用在社區項目上。

幾內亞新《礦業法典》建立了幾內亞第一個企業社會責任的立法框架，對礦業公司強加了許多額外的關于當地社區的企業社會責任，要求礦業公司必須在開始運營前，提交經過批準的社會和環境規劃；任何開采權持有人必須與開采活動最鄰近的當地社區簽訂發展協議；礦業公司必須建立一個“地方發展基金”，每年將0.5%～1%的收入繳納到該基金中。

馬里礦業法典修正案增加了企業社會責任的內容，比之前更加具體化。其中，明確規定，許可證持有人及其分包商須優先考慮具有同等資格的馬里人，實行培訓計劃和晉升制度，并逐步實施本國公民取代外籍員工的制度；在符合環境衛生和健康條件下為工人提供工地現場住房；建立或改善社會和教育基礎設施；組建當地娛樂設施等。該法典還規定，所有采礦許可證或小規模采礦許可證的申請人，在提交可行性研究或可行性報告的同時，須向礦業主管部門提供一份社區發展規劃。

津巴布韋正在修改的《礦山和礦產法》將企業社會責任作為嚴格的法律要求，以確保一定比例的礦產權利金可以直接支付給受影響的社區。莫桑比克提交審議的礦業法修正案中將著重解決本地成分和當地參與的問題，在以后簽署的礦業合同中將包括當地就業和員工培訓戰略、礦石附加值鼓勵計劃、企業責任計劃等額外要求。

中非共和國以新礦業法典為基礎的新《標準礦業協議法》規定，企業或開采企業要保證對在該國開展的礦業項目的和諧融合給予特別關注。毛里塔尼亞新《標準礦業協議法》包含了關于培訓、優先雇用毛里塔尼亞人、技術轉讓、基礎設施、國家實驗室服務的使用等新條款。

3 影響因素

影響企業社會責任認知的因素主要包括該國的經濟發展水平、礦業發達程度、制度約束、國際組織和非政府組織的作用以及企業自身的宣傳等方面。

從經濟發展水平來看，在低、中等收入水平的國家中，履行企業社會責任的礦業公司往往基于一些與社會責任無關的因素，此外，這些國家對礦業公司的經濟績效寄予厚望。例如，在布隆迪，由于經濟不景氣和工作崗位稀缺，企業社會責任鮮為人知。

從礦業發達程度來看，礦業發達的國家比不發達的國家對企業社會責任的認知程度更高一些。澳大利亞和加拿大比其他國家的認知水平高是不爭的事實。在發展中國家中，南非的認知水平相對其他國家更高一些。

從制度約束來看，礦業公司履行企業社會責任的水平一般取決于所在國的制度約束。如果社會缺乏相應的促進和監督機制，礦業公司就很難有動力去主動承擔法律之外的責任，從而出現跨國公司在不同國家履行企業社會責任的多重標準的現象，加大了認知程度的差異。

從國際組織和非政府組織的作用來看，聯合國、國際勞工組織等國際組織具有官方的國際影響力，直接推動著全球礦業企業社會責任認知水平的提高。非政府組織在礦業公司履行企業社會責任中起著監督作用，在大多數情況下會出現在礦業公司的對立面。雖然一些較大的非政府組織經常受到指責，但因其也具有一定的國際影響力，且可以不定時地公開發布報告，從而間接地推動著企業社會責任認知程度的增長。此外，許多非政府組織已經制定了企業社會責任的相關倡議，例如采掘業透明倡議，該倡議目前在全球有41個實施國和17個支持國，一定程度上推動了更多的國家加強對企業社會責任的認知。

從公司自身的宣傳來看，社區居民是礦業活動最直接的利益相關者，優良的企業社會責任實踐可以對他們產生積極的影響。如果不能向社區提供看得見的利益，可能導致礦業公司失去經營的社會許可。因而，礦業公司的宣傳實際上是與社區的主動溝通和聯系，既可以消除可能存在的誤解，又可以進一步促進當地社區對企業社會責任的認識和理解，樹立公司自身的標桿。

4 結論

隨著國際組織的推廣和傳播、非政府組織的監督以及當地居民意識的覺醒，企業社會責任意識將會逐步增強，在礦產資源立法中明確礦業公司的社會責任將成為新趨勢。對礦業公司而言，企業社會責任將不再是一種自愿選擇，而是一種應盡的法律義務。

此外，一個國家對礦業公司的企業社會責任實踐的認可度往往與該國對企業社會責任的認知水平成正相關關系。但是，不同國家的道德標準、法律規范不同，對企業社會責任也有不同的優先議題，發達國家更偏重與土著居民相關的社會責任，發展中國家更偏重社區利益，因而，礦業公司要獲得較高的認可度，就需要針對東道國的優先議題以及認知度高的領域開展相應的企業社會責任實踐。有時，政府和社會公眾之間對企業社會責任也會有不同的期望，礦業公司需要通過與當地政府和中央政府，以及社區團體、非政府組織或教會等公民社會組織協商和建立合作的方式，平衡不同的利益需求，爭取通過政府的協調將相應的企業社會責任項目納入更大的規劃中，以形成長效機制，樹立長久的良好國際形象。

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