水利部門預(yù)算編制廉政風(fēng)險(xiǎn)防控思考

蓋志杰

水利部門預(yù)算編制廉政風(fēng)險(xiǎn)防控思考

蓋志杰

水利部黨組2014年6月份制定出臺了《關(guān)于加強(qiáng)水利基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求認(rèn)真開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作落實(shí)到崗位，落實(shí)到個人。本文以廉政風(fēng)險(xiǎn)防控為主題，結(jié)合水利財(cái)務(wù)管理中部門預(yù)算編制這一個環(huán)節(jié)，對水利部門預(yù)算編制及廉政風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行分析，梳理出水利部門預(yù)算編制的業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵控制點(diǎn)，分析廉政風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級判斷，并結(jié)合制定相應(yīng)防控措施。

一、水利部門預(yù)算編制業(yè)務(wù)流程

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《水利部中央級預(yù)算管理辦法（試行）》等法律法規(guī)，結(jié)合水利部部門預(yù)算編制的相關(guān)要求，經(jīng)過梳理，將水利部部門預(yù)算編制業(yè)務(wù)流程概括為“三上三下”，包括:編制預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃、申報(bào)新增項(xiàng)目、編制新增經(jīng)費(fèi)需求、批復(fù)“一上”財(cái)政撥款控制規(guī)模；編制“一上”部門預(yù)算，批復(fù)“一下”財(cái)政撥款控制數(shù)；編制“二上”部門預(yù)算，批復(fù)預(yù)算。

二、水利部門預(yù)算編制關(guān)鍵控制點(diǎn)

1.編制預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃

（1）申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃。關(guān)鍵控制點(diǎn)是申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃內(nèi)容是否科學(xué)合理，從而促進(jìn)單位職能的有效履行。

（2）評審預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃。關(guān)鍵控制點(diǎn)是評審專家評審最終出具的預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃的評審意見是否客觀公正。

（3）審定預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃。關(guān)鍵控制點(diǎn)是申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃審定標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一、審定程序是否合規(guī)、審定依據(jù)是否充分。

（4）申請納入部門預(yù)算。關(guān)鍵控制點(diǎn)是通過審定的預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃的項(xiàng)目是否按照規(guī)定納入部門預(yù)算、是否落實(shí)具體承擔(dān)單位是關(guān)鍵控制點(diǎn)。

2.申報(bào)新增項(xiàng)目、提出新增經(jīng)費(fèi)需求

（1）申報(bào)新增項(xiàng)目。關(guān)鍵控制點(diǎn)是新增項(xiàng)目需求是否科學(xué)、合理，新增項(xiàng)目評審是否嚴(yán)格按照規(guī)定審核。

（2）提出新增經(jīng)費(fèi)需求。關(guān)鍵控制點(diǎn)是基本支出新增需求基礎(chǔ)資料是否真實(shí)。

（3）批復(fù)“一上”財(cái)政撥款控制規(guī)模。關(guān)鍵控制點(diǎn)是批復(fù)的財(cái)政撥款控制規(guī)模是否科學(xué)、合理。

3.編制“一上”“二上”部門預(yù)算，批復(fù)“一上”財(cái)政撥款控制規(guī)模和“一下”財(cái)政撥款控制數(shù)

（1）編制“一上”部門預(yù)算。關(guān)鍵控制點(diǎn)包括預(yù)算編制是否完整，收支是否全部納入部門預(yù)算；預(yù)算編制是否規(guī)范，是否存在代編代報(bào)預(yù)算或向非預(yù)算單位安排財(cái)政撥款預(yù)算；申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算是否合規(guī)，包括同一項(xiàng)目是否多渠道申報(bào)預(yù)算、是否多報(bào)或提前編制項(xiàng)目預(yù)算等。

（2）批復(fù)“一上”財(cái)政撥款控制規(guī)模和“一下”財(cái)政撥款控制數(shù)。關(guān)鍵控制點(diǎn)是批復(fù)的財(cái)政撥款控制規(guī)?；蚩刂茢?shù)是否科學(xué)、合理。

4.批復(fù)部門預(yù)算

批復(fù)部門預(yù)算，關(guān)鍵控制點(diǎn)是部門預(yù)算是否按照規(guī)定時(shí)間及時(shí)批復(fù)所屬單位。

三、水利部門預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)分析

水利部門預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析主要運(yùn)用故障樹分析法，結(jié)合審計(jì)、稽查等發(fā)現(xiàn)的問題，以不希望發(fā)生和要求應(yīng)當(dāng)發(fā)生的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)。

1.預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃編制

（1）申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃。申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃編制的內(nèi)容不完善，不利于項(xiàng)目的實(shí)施，達(dá)不到項(xiàng)目預(yù)期的績效，不能促進(jìn)單位職能的有效履行，可能造成資金的浪費(fèi)。

（2）評審預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃。選擇專家不全面，專家評審的方式、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，可能導(dǎo)致評審的內(nèi)容不全面，評審的方式與預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃的內(nèi)容不能統(tǒng)一，專家依據(jù)個人偏好人為地提高或降低評審的標(biāo)準(zhǔn)，致使出具的評審建議不公正。

（3）審定預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃。預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃的審定，是整個預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃的關(guān)鍵控制程序。審定預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃是承上啟下的關(guān)鍵控制點(diǎn)，對申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃進(jìn)行審定，不符合要求的可以刪除或修改，控制預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃是否能納入部門預(yù)算。審定預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序不規(guī)范或者依據(jù)不充分，不能根據(jù)規(guī)劃期內(nèi)開展的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行明確和細(xì)化，不能擇優(yōu)篩選，可能使得審定的隨意性較大，或者以權(quán)謀私，依據(jù)個人意愿審定。

（4）申請納入部門預(yù)算。主管業(yè)務(wù)部門根據(jù)個人偏好，不按照規(guī)定的原則將審定的預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃納入相關(guān)年度部門預(yù)算，或者未納入規(guī)劃的相關(guān)項(xiàng)目沒有充分合理的依據(jù)而納入部門預(yù)算，落實(shí)項(xiàng)目具體承擔(dān)單位時(shí)依照個人意愿隨意確定，使得預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃前期相關(guān)工作沒有績效，造成人力、物力的浪費(fèi)，而且還可能造成以權(quán)謀私。

2.申報(bào)新增項(xiàng)目、提出新增經(jīng)費(fèi)需求

（1）申報(bào)新增項(xiàng)目。新增項(xiàng)目需求立項(xiàng)依據(jù)不足，項(xiàng)目內(nèi)容不符合國家政策和單位職能，新增項(xiàng)目需求預(yù)算測算不合理。

（2）新增經(jīng)費(fèi)需求。新增需求不真實(shí)，虛報(bào)人員，騙取財(cái)政撥款。

3.編制“一上”“二上”部門預(yù)算，批復(fù)“一上”財(cái)政撥款控制規(guī)模和“一下”財(cái)政撥款控制數(shù)

（1）編制“一上”“二上”部門預(yù)算。一是預(yù)算編制不完整，收支未能全部納入部門預(yù)算。二是預(yù)算編制不規(guī)范，代編代報(bào)預(yù)算。根據(jù)預(yù)算編制規(guī)定，上級單位不得代編代報(bào)下級單位預(yù)算，也不得向非預(yù)算單位安排財(cái)政撥款預(yù)算。三是預(yù)算編制不細(xì)化，預(yù)算沒有細(xì)化到具體承擔(dān)單位。四是預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)不真實(shí)，多申報(bào)預(yù)算，騙取財(cái)政撥款。五是違規(guī)申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算，包括同一項(xiàng)目多渠道申報(bào)預(yù)算，多報(bào)或提前編制項(xiàng)目預(yù)算。

（2）批復(fù)“一上”財(cái)政撥款控制規(guī)模和“一下”財(cái)政撥款控制數(shù)。批復(fù)財(cái)政撥款控制規(guī)?；蚩刂茢?shù)時(shí)接受所屬單位財(cái)物，以權(quán)謀私，造成批復(fù)的財(cái)政撥款控制規(guī)?；蚩刂茢?shù)不合理。

4.部門預(yù)算批復(fù)

部門預(yù)算批復(fù)不及時(shí)，不能在上級單位批復(fù)部門預(yù)算之日起15日內(nèi)批復(fù)所屬單位部門預(yù)算。

四、水利部門預(yù)算編制廉政風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體、風(fēng)險(xiǎn)等級判斷及防控措施

依據(jù)廉政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、危害的嚴(yán)重性和風(fēng)險(xiǎn)的可控性進(jìn)行判斷，水利部門預(yù)算編制廉政風(fēng)險(xiǎn)等級劃分為高、中、低三個級別。

1.預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃編制

（1）申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃。預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃編制部門是責(zé)任主體，存在虛假申報(bào)項(xiàng)目、套取資金的風(fēng)險(xiǎn)。通過制定有效的制度約束，可以在一定程度上進(jìn)行防控，因此風(fēng)險(xiǎn)等級確定為中級。

防控措施：實(shí)施規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，完善規(guī)劃編制管理制度；預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃上報(bào)實(shí)行單位內(nèi)部審簽、集體決策；對虛假申報(bào)項(xiàng)目規(guī)劃的單位或部門進(jìn)行通報(bào)批評。

（2）評審預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃。預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃管理部門是責(zé)任主體，存在聘請專家依據(jù)個人的偏好致使出具的評審建議不公正的風(fēng)險(xiǎn)。專家評審意見是否合理比較容易判斷，可控性較強(qiáng)，因此風(fēng)險(xiǎn)等級確定為低級。

防控措施：根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)選取評審預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃的專家；業(yè)務(wù)主管部門要加強(qiáng)監(jiān)督，尤其是要注意對專家評審建議進(jìn)行復(fù)核。

（3）審定預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃。預(yù)算管理部門是責(zé)任主體，存在以權(quán)謀私、隨意審定的風(fēng)險(xiǎn)。通過制定有效的制度進(jìn)行防控，可以降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及危害性，因此風(fēng)險(xiǎn)等級確定為中級。

防控措施：制定預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃審查規(guī)則；推行項(xiàng)目規(guī)劃公示。

（4）申請納入部門預(yù)算。預(yù)算管理部門是責(zé)任主體，存在以權(quán)謀私，人為將項(xiàng)目申請納入部門預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部門對申請納入部門預(yù)算的項(xiàng)目進(jìn)行審批，降低了風(fēng)險(xiǎn)的等級，增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)的可控性，因此確定風(fēng)險(xiǎn)等級為中級。

防控措施：嚴(yán)格按照確定的原則申請納入部門預(yù)算和落實(shí)具體承擔(dān)單位；預(yù)算管理部門和業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)審核。

2.部門預(yù)算編制

（1）申報(bào)新增項(xiàng)目、提出新增經(jīng)費(fèi)需求。申報(bào)新增項(xiàng)目和提出新增經(jīng)費(fèi)需求的業(yè)務(wù)部門是責(zé)任主體，存在申報(bào)新增項(xiàng)目和提出的新增需求不真實(shí)，以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)通過加強(qiáng)審核，細(xì)化責(zé)任，完善制度控制，可以有效防控，因此風(fēng)險(xiǎn)等級確定為中級。

防控措施：建立和完善項(xiàng)目評審制；建立財(cái)政補(bǔ)助人員和資產(chǎn)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。

（2）編制“一上”“二上”部門預(yù)算。預(yù)算編制部門是責(zé)任主體，存在違規(guī)或者虛假編制部門預(yù)算，以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)通過采取建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)審核，制定相關(guān)防控制度，可以加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)的控制，可控性較強(qiáng)。因此廉政風(fēng)險(xiǎn)等級確定為中級。

防控措施：組織專門人員審核下級預(yù)算單位編制的預(yù)算；進(jìn)行預(yù)算編制質(zhì)量評審，根據(jù)評審結(jié)果實(shí)施獎懲；實(shí)行編制預(yù)算的基礎(chǔ)資料公示制度，建立下管一級的定期核查、通報(bào)制度。

3.批復(fù)財(cái)政撥款控制規(guī)模、控制數(shù)

預(yù)算管理部門是批復(fù)財(cái)政撥款控制規(guī)模、控制數(shù)的責(zé)任主體，存在上級主管單位（部門）以謀取私利為目的，收受相關(guān)單位賄賂的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)具有一定的隱蔽性，風(fēng)險(xiǎn)可控性較差，因此風(fēng)險(xiǎn)等級確定為高級。

防控措施：制定批復(fù)財(cái)政撥款控制規(guī)?；蚩刂茢?shù)標(biāo)準(zhǔn)，基本支出實(shí)行定員定額，項(xiàng)目支出實(shí)行支出定額；建立財(cái)政撥款控制規(guī)模或控制數(shù)批復(fù)質(zhì)詢機(jī)制；制定批復(fù)財(cái)政撥款控制規(guī)?；蚩刂茢?shù)懲罰機(jī)制。

4.部門預(yù)算批復(fù)

預(yù)算管理部門是部門預(yù)算批復(fù)的責(zé)任主體，存在不及時(shí)批復(fù)預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)主要來自上級預(yù)算批復(fù)單位（部門），具有可控性，因此風(fēng)險(xiǎn)等級確定為低級。

防控措施：上級單位在批復(fù)部門預(yù)算時(shí)規(guī)定直屬單位批復(fù)部門預(yù)算的時(shí)限（15天內(nèi)），并要求報(bào)上級單位（部門）備案■

（作者單位:淮河水利委員會233001）

（專欄編輯：顧 梅）