基于社會公平與規劃引導的廣州市保障性住房空間選址策略

1、引言

“十二五”時期，廣州步入經濟發展方式加快轉變、社會結構加速轉型的新階段，保障性住房建設提到了前所未有的高度，也提出了更高的要求，不僅建設的規模更大，建設的速度也更快，工作難度大大增加，尤其是保障性住房項目的空間選址方面。

本文力圖在分析保障性住房空間布局特征的基礎上，著重從城市規劃、社會民生等角度提出選址策略，從而優化廣州市的保障性住房的空間布局，實現改善民生、城市發展的雙贏局面。

2、廣州保障性住房空間分布特征

“十二五”以前，廣州市的保障性住房建設先后經歷了解困、安居和提速三個階段，發展速度逐漸加快，共開工建設40個項目，包括大塘小區、同德小區、芳村花園、金沙洲新社區等，主要分布在白云、海珠、天河、等行政區。

2.1 初步形成大分散小集中格局

從整體來看，保障性住房項目主要分布在中心城區外圍，遵循城市空間結構呈分散狀布局；以行政區作為統計單元，白云區、天河區和黃埔區的項目數量所占比例最大，分別有11個、7個、6個和5個，全市的項目基本集中在這幾個行政區內。從局部來看，各區的項目多集中分布在某一片區，形成小范圍的聚集，出現了白云區的同德圍、海珠區的大塘、天河區的棠下等五大片區。總體而言，廣州市保障性住房在全市范圍內呈分散化布局，局部地區多個項目又組團聚集，形成了“大分散小集中”的布局特征。

2.2 基本符合城市規劃空間引導

“十一五”期間是廣州市保障性住房建設的重要時期，但由于這一時期中心城區的土地資源已十分緊缺，難以安排項目用地，因此，項目只能在中心城區外圍尋找新的空間載體，新增的27個項目多位于中心城區以外，促使中心城區向外圍擴張。項目基本分布在新規劃的居住組團上，又盡量向中心城區靠攏，符合城市空間結構的引導方向，同時兼顧保障人群在中心城區尋求工作機會和降低交通出行成本的需求，避免造成保障人群在空間上的邊緣化。

2.3 局部存在分布過于集中現象

“十一五”期間新增保障房項目雖然在實現了大分散的總體布局目標，但局部仍然存在過于集中的現象，尤其是在某些特定區域集中了大規模的保障性住房項目，如白云區的保障房項目大量集中在“金沙洲-同德圍片區”，天河區的保障房項目大量集中在“棠下片區”等，拉開布局的力度不足，造成空間上過度集聚的保障人群被邊緣化，容易形成城市貧民窟，不利于城市的均衡發展。

3、現狀空間分布存在的主要問題

廣州市保障性住房空間分布存在的問題有多方面，除選址較偏、交通不便等顯性問題外，對于保障人群，還存在缺少就業機會等隱性問題。

3.1 為低收入人群創造的就業機會較少

從周邊地區能夠為低收入人群提供就業機會的機率來看，已建的項目中，除小部分項目，如沙路村小區、東海嘉園、棠下小區，其良好的區位和周邊成熟的建設能夠為低收入人群提供較多的服務行業就業機會。其余大部分的項目選址缺少與產業布局的結合，低收入群體難以就近獲得第二產業的就業崗位，即使有部分項目臨近工業區，如黃埔區的珠吉新社區、大沙東保障性住房臨近廣州石化工業園區，但由于廣州石化為國企，對工人就業技能要求較高，也難以為低收入人群提供就業機會。

3.2 公共交通設施不完善影響日常出行

保障性住房選址之初基本考慮了交通出行因素，盡量與城市道路相結合，讓保障人群便于使用公共交通設施出行，但限于城市優質土地資源的緊缺，難以實現每個選址都臨近已建成的城市道路，能利用便捷的公共交通資源解決出行問題。此外，城區外圍道路建設的不完善，部分項目選址時只能考慮先與規劃的道路相結合，如海珠區的大塘小區、白云區的同德小區。此類保障性住房建成投入使用后，相鄰的城市道路尚未建設完善，缺乏公交線路配置，無法設置公交站點和通行公交車，住戶不得不步行較遠的路程去搭乘公交車，日常交通出行受影響較大。

3.3 周邊缺少居住區影響生活氛圍成型

受限于城市土地資源的緊缺，保障性住房項目難以全部在已成熟的城市建成區內選址，部分項目選址在城市發展新區或緊鄰城區的城市邊緣帶。受城市發展的時序問題的影響，部分保障房項目選址在發展較慢的新區，或者周邊建設相對滯后的地區，建成后的保障性住房，由于周邊缺乏其他居住區，在一定時期內將孤立存在，導致居住環境品質的降低，不利于形成良好的生活氛圍。另一方面，單一保障性住房的孤立存在，沒有其他商品房項目的加入，使得人氣大打折扣、消費人群不足，更由于保障人群的消費能力不高，經營業務量較小，導致相應為居住區服務的購物、餐飲、銀行等配套設施不愿跟進，影響了生活品質。

4、城市規劃角度的選址優化策略

4.1 結合城市產業空間，尋求適合保障人群的就業機會

在城市新的混合土地功能作用下，產城融合的理念逐步貫徹，產業園區已非純粹的產業功能，可混合居住、商業等生活配套功能，形成功能混合、配套完善的產業園區，便于產業園區的工人就近就業、就近居住。保障性住房結合產業園區選址，可在提供居住空間的同時也能提供就業機會，具體到實操方面，還要根據實際情況仔細考慮，并非全部的產業園區都能提供適合低收入人群的就業機會。如高新技術、新型高技能產業等，對技術、知識的要求比較高，低收入人群難以勝任。因此，他們的就業選擇范圍多集中在基礎型、勞動密集型的產業。項目選址時需仔細考慮該產業園區能否提供適合低收入人群就業的崗位，或者能通過簡單培訓，就能夠上崗的就業崗位，爭取為保障人群創造就業機會。

4.2 結合道路交通建設，保障住戶的交通出行

每一財政年度，地方政府會根據財政資金和工作目標，制定道路交通建設計劃，安排資金實施規劃路、地鐵、水上巴士等建設。對于保障性住房選址，限于城市優質土地資源的緊缺，難以在現狀交通條件較好的區域選址，需在外圍建設尚未成熟的區域選址。因此，為使保障性住房建成后，住戶出行有保障，可結合道路交通建設計劃，爭取在近期將實施的規劃路、地鐵站等相鄰區域選址，使保障性住房和周邊道路交通盡量同步建設，從而保障住戶的交通出行。

4.3 結合居住小區建設，快速形成良好的居住氛圍

隨著城市化進程的推進，城市空間的外擴將帶來較多的機遇，對于保障性住房而言，老城區的建設已飽和，難以提供土地建設住房，跟隨城市發展的腳步向外布局是趨勢，必將尋求外圍發展。但保障性住房在城區外圍選址需要謹慎，外圍新區的建設受城市發展動力的約束，發展時序不一致，為避免保障性住房項目建成后，成為所在區域孤立的居住區，在選址之初，應結合所在區域的居住區建設計劃，具體而言，前期需摸查該區域居住用地出讓及近期建設情況，爭取在近期將開發建設的其他居住小區相鄰區域選址，使保障性住房與其他居住小區盡量同步建設，這樣有利于形成更大的居住區，集聚人氣，提升居住環境、改善居住氛圍，還能夠吸引生活配套的公共、商業等配套快速跟進。

4.4 結合新功能區開發，優化空間布局和保證用地需求

城市新功能區是實現城市發展戰略的重要舉措，體現了城市的發展方式、代表了城市的發展方向。對處于快速發展時期的城市而言，新功能區的開發為城市創造更大的發展空間，完善和優化城市功能布局，同時能夠提供更加充足的建設用地，這無疑對保障性住房的建設提供了良好的契機，結合新功能區選址，不僅可以借助新功能區實現其優化空間布局的目標，而且在新功能區選址建設保障房項目，在建設用地和建設時序上也更加有保證。

5、結束語

保障性住房建設是城市發展過程中一個“既幸福又糾結”的任務，建設幸福城市需要讓更多人群享受城市建設的成果，統籌兼顧不同社會階層的利益，以利于社會在公平、公正的環境下穩定發展。保障性住房的選址要強調城市不同區位之間的平衡，利用城市規劃的科學方法，改善社會低收入階層的住房條件，防止低收入社區持續走向衰敗，促進社會各階層的融合發展。