建立礦山地質環境恢復治理市場化機制的思考

○白雪華

（中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

建立礦山地質環境恢復治理市場化機制的思考

○白雪華

（中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

我國礦山地質環境恢復治理一直是以政府投資為主，雖然近年來各級政府加大了資金投入力度，但治理資金依然嚴重不足。本文系統梳理了建立礦山地質環境恢復治理市場化機制的理論基礎和政策依據，在此基礎上提出了礦山地質環境恢復治理市場化機制構建思路，并提出了建立礦山地質環境管理協調機制、強化治理技術支撐體系建設等對策建議。

礦山地質環境治理 市場化 投資

一、引言

黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局，明確提出大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。礦山地質環境治理恢復工作為耕地保護、生態環境建設、工程建設、城鎮發展提供了良好的地質環境空間，要建設生態文明，就必須要做好礦山地質環境治理恢復工作。

2009年5月1日施行的《礦山地質環境保護規定》總則第六條規定“國家鼓勵企業、社會團體或者個人投資，對已關閉或者廢棄礦山的地質環境進行治理恢復。”2012年6月15日，國土資源部、全國工商聯印發《關于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》（國土資發〔2012〕100號），明確提出“鼓勵民間資本參與土地復墾和礦山地質環境恢復治理”。此后，許多省級國土資源主管部門也相繼出臺了一系列鼓勵民間資本投資國土資源領域的指導意見，為社會資本投入礦山地質環境恢復治理，構建市場化的投資格局提供了政策支持。2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第十四部分“加快生態文明制度建設”明確要求“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。”

二、目前我國礦山環境恢復治理主要資金來源現狀

1、礦山地質環境治理恢復保證金

《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》（國發〔2005〕28號）明確規定“財政部、國土資源部等部門應盡快制訂礦山生態環境恢復的經濟政策，積極推進礦山生態環境恢復保證金制度等生態環境恢復補償機制”。財政部、國土資源部、原國家環保總局《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》（財建〔2006〕215號）明確要求各省（區、市）建立礦山地質環境治理恢復保證金制度，落實企業治理責任。《礦山地質環境保護規定》（國土資源部令第44號）明確規定采礦權人應當依照國家有關規定，繳存礦山地質環境治理恢復保證金。目前，我國31個省（自治區、直轄市）都出臺了建立礦山地質環境恢復治理保證金制度的文件，積極實施礦山環境恢復治理保證金制度。截止到2013年10月，全國應繳保證金礦山數量為88592個，應繳存保金證993億元，已繳存保證金礦山數量為71726個，已繳存保證金612億元，已繳存保證金的礦山數量占應繳礦山數量的80%。

但是由于中央層面只對保證金制度建設提出了指導性意見，具體管理辦法由各（區、市）自行制定，導致保證金制度在實施過程中存在以下兩個比較突出的問題，一是大部分省（區、市）規定的保證金繳存標準過低，企業繳存的保證金不足以滿足其礦山地質環境治理費用，存在“只繳不治”的做法，沒有實現保證金制度出臺的初衷；二是部分地區礦山企業保證金繳存率較低，繳存率不足80%的省份達12個，造成了保證金無法保證礦山地質環境治理恢復任務。

2、礦山地質環境治理恢復專項基金

為了規范礦山地質環境恢復治理專項資金管理，提高資金使用效率，根據《中華人民共和國預算法》、《財政部 國土資源部關于將礦山資源專項收入統籌安排使用的通知》（財建〔2012〕925號）等有關規定，2013年3月，財政部、國土資源部制定出臺了《礦山地質環境治理恢復專項資金使用管理辦法》（財建〔2013〕80號），明確規定專項資金可以用于礦山地質環境恢復治理工程支出，包括礦山地質災害治理、地形地貌景觀破壞治理、礦區地下含水層破壞治理和礦區土地復墾等。部分省級及以下也陸續建立了礦山地質環境治理專項資金。截止2013年底，已有28個省（區、市）建立了由省級財政投入的礦山地質環境治理專項資金。

雖然我國礦山環境治理資金的籌集和投入在逐年增長，但由于礦山環境治理資金主要依賴財政投人，而我國老礦山遺留的與新礦山產生的礦山環境問題點多面廣，有的甚至十分嚴重，導致礦山環境恢復治理的實際投入與所需費用差距較大，治理資金不足的問題仍然是礦山環境治理的嚴重問題。

三、市場化機制構建思路

表1 中央財政和地方財政投入情況表

圖1

礦山地質環境恢復治理的市場化機制,是指在政府宏觀調控下,引導各類社會資本進入礦山地質環境恢復治理市場,培育發展起一個健全的礦山地質環境恢復治理產品、技術和服務產業的體系,借助這個產業和市場的力量來更有效地實現政府的礦山地質環境恢復治理目標。這樣，一方面政府要通過礦山地質環境保護規劃和各種法律、標準,促成和擴大礦山地質環境恢復治理市場的需求；另一方面要通過建立合理的價格補償機制,使各類社會資本愿意并且可能投入礦山地質環境恢復治理產業領域,擴大市場的有效供給,通過政府和市場的雙重作用共同實現礦山地質環境恢復治理目標。

要建立吸引社會資本投入礦山地質環境恢復治理的市場化機制，對社會資本來講必須有利可圖。在礦山地質環境恢復治理中，這個“利”主要來源于恢復治理后的土地和殘余的礦產資源。因此，構建市場化機制的出發點應該是按照“誰投入、誰受益、誰使用”的原則，制定礦山地質環境恢復治理的投資優惠政策，通過礦山地質環境恢復治理結合土地復墾、礦業用地改革、采礦權配置等綜合措施，引進社會投資、疏通資金渠道。

1、捆綁礦山地質環境治理恢復后投資收益項目

基本思路是在礦山地質環境治理工程設計中增加具有經濟利益的項目，投資者獲取基于該盈利性項目的經濟收益，土地使用權不轉讓。

圖2

2、轉讓治理恢復后的土地使用權

政府將礦山地質環境治理項目的土地使用權轉讓給投資主體，這樣的市場化運作可以取得更好的地質環境治理效果。

圖3

圖4

3、礦山地質環境治理與采礦權管理相結合

如將剩余礦產資源的采礦權進行市場化配置，并允許治理中回收的礦產品進入市場，使礦山地質環境治理投資者獲利。

四、礦山地質環境恢復治理市場化中政府部門的職責定位

礦山地質環境恢復治理市場化也是政府公共服務市場化的體現，政府在礦山地質環境恢復治理市場化中的主要作用是規制監督，提供公平競爭的政策和執法監督，建立合理的市場競爭和約束機制。建立礦山地質環境恢復治理市場化機制，政府將逐漸從礦山地質環境恢復治理直接投資領域退出，而是通過制定相關經濟激勵手段，引導市場化投資主體進入礦山地質環境恢復治理直接投資領域。政府將加強對礦山地質環境保護的政策性傾斜，通過對礦山地質環境恢復治理稅收優惠與行政性補貼等手段，進行引導性投資。此外，政府應做好制定相關規則、標準、以及監督和規范等方面行政職能的履行。

建立社會資本投入的礦山地質環境恢復治理市場化機制，目前亟需做好以下幾方面的工作：一是要建立礦山地質環境管理協調機制，改變目前山礦山環境與礦山地質環境管理條塊分割嚴重，部門之間職能模糊不清，不能形成合力的現狀，從管理體制上理順關系；二是要加強礦山地質環境調查評價工作，為礦山地質環境恢復治理提供數據基礎和依據，并提出礦山地質環境恢復治理措施；三是要建立健全礦山地質環境恢復治理監測體系，加強對礦山地質環境恢復治理工程的長期有效監控；四是要制定礦山地質環境恢復治理工程驗收標準、規范和礦山地質環境管理考核指標體系等系列標準；五是要鼓勵礦山地質環境恢復治理先進技術研究成果的轉化，對采用新技術實施恢復治理的投資者要給予一定的政策優惠或者資金支持，全面提高治理技術的科技水平，提高恢復治理的實施效果。

五、礦山地質環境恢復治理市場化中的公眾參與

市場化機制削弱了政府作為決策者的地位,進而削弱了政府保護弱勢群體利益的責任，因此建立礦山地質環境恢復治理的市場化機制更應注重和強化公眾參與。一是要確認公眾的法律參與地位，建立公民訴訟的機制；二是要把礦山地質環境恢復治理的公眾參與確定為公民的一項基本民主權利或民主社會的基礎，并在礦山地質環境保護立法中通過設立專門的章節或把公眾參與廣泛的融入法律條文之中來體現公眾參與的法律地位；三是要重視與參與權相關的教育權和知情權，規范并規定可獲取信息的范圍和獲取程序等；四是公眾的參與權應該既有參與決策的權利，也有參與礦山地質環境恢復治理規劃、實施方案和其他礦山環境恢復治理工程的實施而影響自己權益活動的權利。

六、對策建議

我國自然資源統一管理體制尚未真正形成，資源開發利用與環境保護之間缺少協調，尤其是礦山環境在管理中往往被人為地割裂，從而嚴重影響礦山環境保護與治理效果。“十三五”期間，應逐步建立礦山環境統一管理體制，在國土資源管理部門成立跨部門的礦山地質環境治理恢復的專門機構，負責礦山地質環境補償費的征收和礦山地質環境保護和治理恢復工作。國土資源部門作為礦產資源的主抓部門，具有其他部門無法比擬的優勢，建立以國土資源部門為主導的礦山環境管理體制，將環保、林業、安監部門有關礦山環境管理職能都劃為國土資源部門統一管理。在此基礎上，可逐步將與生態環境保護相關的資源管理部門進行整合，成立自然資源部，利用大部體制運行更順暢等優勢促進我國礦山環境乃至大環境的好轉。將各省地質環境監測相關單位作為技術支撐，發揮專業技術隊伍作用，監測礦山環境狀況、發展趨勢，為礦山環境行政管理部門提供決策依據。

[1]國土資源部：要大力推進礦山地質環境恢復治理[EB/OL].http:// news.hexun.com/2009-04-14/116666227.htm l，2014-04-14.