農民工市民化的成本估算、分攤與籌措

國家行政學院經濟學教研部 馮俏彬

農民工市民化的成本估算、分攤與籌措

國家行政學院經濟學教研部 馮俏彬

農村轉移人口市民化是我國推進新型城鎮化建設的核心問題之一。將農村轉移人口納入城鎮公共服務體系，各級財政將會為此發生巨量支出。本文計算了將現在已經在城市居住的農村轉移人口納入城市公共服務體系、按現行政策財政必須新增的資金數額。結果表明，以2011年不變價格計算，為將現有15 863萬已在城市居住的農村轉移人口市民化，財政將新增支出18 091.58億元。如果將計算范圍擴大到現有的2.6億農村轉移人口，則計算結果將增大到29 651.76億元。文章認為，盡管資金量浩大，但只要精心進行時間、空間分布設計，注重全國范圍內均衡啟動、進行相關財政支出的結構性調整，并從“錢”、“地”、轉移支付等方面進行機制設計，這一人類歷史上從未有過的浩大工程是完全可以期待圓滿完成的。

農民工市民化;成本估算;財政支出

農民工市民化成本是我國推進新型城鎮化建設的核心問題之一。針對這一問題，國內不同的研究機構、專家學者進行了研究，但由于成本口徑、計算方法存在很大差異，計算出的結果很不相同，從2.5萬元到119.7萬元不等。這些研究成果在媒體上有很多反映，也引起了各方的高度關注與熱烈討論。但是，由于成本測算工作的技術性極強，簡要的媒體報告往往難于深入分析不同方案的異同，并進而對方案進行比較并獲得相對公允的認識，這在一定程度上增加了各方疑慮，也為決策帶來困擾。本文主要分析國內關于農民工市民化成本的幾個測算方案的差異，以進一步厘清認識，在此基礎上，全面闡述我們對這一個問題的測算與政策主張。

一、對國內三個主要研究方案的評述

農民工市民化成本是新近提出來的一個概念，但“新增加一個城鎮人口需要政府投入多少錢?”卻歷來是城市建設者關心的問題。資料顯示，早在2001年，國家統計局課題組在《我國城市化戰略研究》(2001年)報告中就提到，根據城建部門綜合測算，每增加一個城鎮人口需投入基礎設施建設和安排就業崗位資金約2萬元。《2001-2002中國城市發展報告》稱，按2000年不變價格，每進入城市一個人，需要個人支付成本1.45萬元，公共支付成本1.05萬元，總計的社會總成本為2.5萬元。這兩個測算由于年代久遠，且那時所講的新增城鎮人口和今天所說的農民工市民化有著本質的差異，因此這兩組數據只能表明很久以前就有人進行過類似的工作，但對于今天的決策意義已基本消失了。

2005年后，直接以農民工市民化為主題的文章開始出現，如中國科學院可持續發展戰略研究院研究了農民工市民化過程中的個人支付成本和公共支付成本，甄延臨、陳懷錄研究了農民變市民過程中城市在基礎設施投入和就業崗位設置等所需增加的財政支出。相對完整、詳細的關于農民工市民化成本的研究出現主要出現在近幾年。2008年，張國勝發表了關于農民工市民化成本的系列研究文章;2011年國務院發展研究中心出版《農民工市民化——制度創新與基層政策設計》一書，其中有農民工市民化成本問題的專門內容;同年，中國發展基金會稱，經他們測算，每位農民工市民化的成本大約在10萬元左右。2013年7月，中國社科院發布了《中國城市發展報告》No.6，稱經測算，每位農民工市民化的公共成本為13.1萬元。

在以上幾個方案中，由于中國發展基金會的報告中卻沒有展示農民工市民化成本的詳細測算過程，因此難于深入辨析。因此，下面我們主要對張國勝方案、國研方案、中國社科院方案進行評述。

(一)三個方案的主要內容與基本觀點。

1.張國勝方案。在國家自然科學基金和云南省社科基金的資助下，云南大學張國勝在2008年就對農民工市民化的成本進行了研究，并公開發表了系列文章。總體而言，張國勝是在“社會成本”的視角下展開研究的，在他看來，農民工市民化成本包括私人發展成本和公共發展成本，具體體現為五項:生活成本、智力成本、社會保障成本、住房成本和城鎮基礎設施建設成本。根據他的研究結論，東部沿海地區第一代農民工、第二代農民工市民化的社會成本分別為10萬元、9萬元，西部內陸地區第一代、第二代農民工市民化成本分別為6萬元與5萬元。據此，他提出推動戶籍制度、就業制度、社會保障制度和城鄉土地制度的綜合改革，來實現農民工的市民化。

2.國研方案。國研中心課題組2010年對農民工市民化問題進行了全面的研究。他們認為，所謂農民工市民化的成本是指“公共服務成本”，其構成包括:隨遷子女的義務教育(含小學、中學的政府事業費投入和校舍建設費用)、居民合作醫療(政府補助部門)、基本養老保險(政府補助部分)、民政其他社會保障費用(含意外傷害保險、低保、醫療救助、婦幼保健、孤寡老人)、城市管理費用、住房等。在對嘉興、武漢、鄭州、重慶四個城市進行了實地調研的基礎上，該中心得出的結論是，一個農民工市民化需要政府增加的支出約為80 000元左右，其大體構成如下:近期隨遷子女教育和保障性住房要占到1/3，遠期則是養老保險要占到40%～50%。

3.中國社科院方案《中國城市發展報告》No.6農村轉移人口市民化。2013年7月，中國社科院發布《中國城市發展報告》No.6，此報告以農村轉移人口市民化為主題，其中專章討論了農民工市民化的成本問題。在這個報告中，對農民工市民化成本定義為農民工到城鎮定居獲得待遇和均等化公共服務所需的各種經濟投入，包括公共成本(政府成本)、個人成本和企業成本三部分。計算結果是，就全國而言，一個農民工市民化的公共成本為13.1萬元，個人成本為10.1萬元。

(二)三個主要方案的差異比較。

綜合起來看，上述三個方案盡管都是研究農民工市民化的成本問題，但由于研究角度不同，其研究的具體內容、結論等差異都相當大。具體而言，有以下幾個方面:

1.對農民工市民化成本的定義不同。如上所述，張國勝方案中的成本是指“社會成本”。既包括政府需要支出的成本，也包括農民工在城市生活自己和家庭必須支付的成本。國研方案中所包括的成本主要指政府將農民工納入城市公共服務體系所需要的成本。中國社科院方案中的成本概念包括公共成本、企業成本和個人成本，但只對公共成本和個人成本進行了測算，這與張國勝類似。定義不同決定了三個方案分別所涉及的成本口徑各不相同，如果按大小進行排序，中國社科院方案的成本口徑最大、張國勝方案居中、國研中心方案最小。

2.成本內涵不同。即使是在同一成本名目下，三個方案各自具體的成本含義也不相同。即使是政府所需支付的公共成本這一所有方案無法涉及的項目，其具體構成也各不相同。具體如表1所示。

3.計算方法不同。總體而言，各個方案對于農民工市民化成本的計算都采用了分類加總的方法，即先計算出每個分類成本的數額，然后再加總為總成本。但是，在具體的計算方法和采用的數據上，則有很大的差異。以教育成本為例，張國勝方案所指的教育成本是指農民工進城后為了提高勞動技能而需要進行的教育投入，他采用了當地居民的人均教育費支出來替代;而國研方案、中國社科院方案中的教育成本均是指是農民工隨遷子女入學發生的成本，主要包括財政撥付的生均事業費、生增公用經費和基本建設費。再以社會保障為例，張國勝方案中用的是當地年人均保費的平均支出;而國研中心方案則指的由政府補助的那部分社保支出，包括養老、醫療、低保和其他社會救助;社科院方案也是指政府補助的社保部分，但多了一項失業，兩者的相同之處都是按標準農民工畫像測算了農民工從進入社保再到退出的幾十年間政府所需要投入的社保補貼。

以保障性住房成本而言，張國勝方案的思路是當地人均住房面積乘以當地近三年平均住房建設成本，而國研方案是“假設對10%的農民工提供廉租房、按每人30平方米、每平方米3000元建設成本”來進行計算的，中國社科院方案則是“按農民工的20%建設保障性住房、人均建筑面積為20平方米”、9491元/平方米的建設成本來計算的，另外還計算了廉租房的補貼成本。

表1 三個主要方案的成本內涵

可以看出，以上三個方案中，比較符合當下各方面對農民工市民成本重點——即“公共服務”和“政府負擔部分”——理解的，第一是國研中心方案，第二是中國社科院方案。就國研中心方案而言，其亮點在于選擇了四個城市進行實地調研與采集數據，這在一定程度上能反映各地農民工市民化成本的差異。但是，問題也由此而生，因為僅從這四個城市的成本出發，并不能邏輯地得出全國層面上農民工市民化的成本，或者說，對于“為了解決農民工的市民化問題，政府到底要付多少錢?”這一全局性問題，國研中心提供的答案是有限的。另外，在養老保險部分，國研中心方案采用了將一個農民從進入到退出社保體系的①他們設計了一個標準的農民工畫像:代表性農民工的年齡設為29歲;退休年齡設為目前男女職工的平均退休年齡，即55歲，農民工壽命設為當前我國平均人口壽命，即73歲。44年間的政府所需給予的全部補貼，看似全面，實則是將未來數十年可能發生支出，不經任何技術處理折現到當下，在很大程度上夸大了相關支出，同時由于政府對于社會保險的補貼不僅內容可能變化，而且標準也會不斷調整，這種巨大的變數更使以上計算的確定性大為減弱。

從某種程度上講，中國社科院方案在考慮政府所需要負擔的支出方面更加全面，包括了城鎮建設維護成本、一般公共服務成本、文化體育支出等。必須承認，農民工市民化對于這些支出肯定有擴大和提升的作用。但是，這些支出僅僅是為農民工市民化而發生的支出嗎?且這些支出與人口數量是等比例的關系嗎?如果不能量化到每一個農民工的頭上，就不能將這些成本確認為農民工市民化的成本，特別是考慮到現在外出務工部分的農民工已經在城市居住的事實，就更是如此。

二、農民工市民化的相關財政支出測算

基于以上分析，我們認為，討論農民工市民化成本應當有兩個基本出發點，一是從決策角度講，需要搞清楚，將農民工納入四項基本公共服務體系，②此計算僅考慮農村轉移人口市民化所需要增加的政府公共服務方面的支出。為簡化起見，此處不考慮地方政府收儲農村轉移人口宅基地、承包地所需的開支，也不考慮地方政府為增加當地就業而招商引資所發生的各類財政費用。全國財政將為此新增多少的支出?這又可以分為兩步，一是將“最急需那部分人”——常年外出務工、已在城市實際居住生活的農民工——納入“最基本的城市公共服務體系”，財政需要新增的支出?二是將全部農民工納入城市基本服務體系，財政需要新增的支出?當然還可以再看遠一點，即考慮到每年新增加的農村轉移人口、逐步提高基本公共服務水平的背景，來預估城鎮化率達到70%左右的水平時，財政所需的支出，但這已沒有實際價值了。二是從技術角度講，農民工市民化成本應當是指那些可以落實、能夠量化到每一個農民工身上的成本，凡是那些具有公共產品的整體屬性、不能分割、因此也難以落實到農民工個體身上的支出，不宜直接算為農民工市民化成本。

由此，我們認可國研中心關于農民工市民化的定義，即將農民工整體融入城市公共服務體系，個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區，在城市“有活干、有學上，有房住、有保障”。由此，農民工市民化的成本支出主要包括四個方面:隨遷子女的教育支出、社會保障支出、保障性住房支出和就業服務支出。換言之，我們認為，農民工市民化成本是在農民工實質性地融入城市過程中，政府必須負擔且新增加的那部分財政支出，既不包含由企業支付的部分(如社保)，更不涉及那些由個人支付的部分(如住房)。這可以稱為狹義的農民工市民化成本。下面，我們先測算將最急需市民化的外出務工農民工市民化，全國財政層面上所需增加的支出，然后再逐漸擴展到全部農民工、以及東、中、西各部分。

(一)計算假定與計算模型。

我們對農民工市民化成本進行計算的主要假定是:(1)一次性將現在已在城市居住的農民工全部市民化，以此可求得財政支出的時點數據;(2)用外出務工農民工人數代表已在城市居住的農民工數量;(3)所有計算以2011年價格為不變價格、2011年的財政支出水平為基線。個別數據因統計原因找不到2011年數據的，用2010年的數據代替。所有數據均來自于相關部委的當年統計公報。

我們的計算模型是:

其中，TC為總支出，c1為隨遷子女財政教育支出，c2為養老保險財政補助支出，c3為醫療保險財政補助負擔，c4為最低生活保障的財政支出，c5為保障房的財政支出，c6為就業財政支出，對應的n為相應的人數。

(二)農民工市民化相關財政支出的分項計算。

1.隨遷子女的財政教育支出。資料顯示，2011年，全國外出農民工總數為15 863萬人，隨遷子女約為1400萬人。2010年，經簡單算術平均后全國義務教育生均公共財政預算教育事業費為4613.21元，生均公共財政預算教育公用經費1172.11元，合計5785.32元，①義務教育包含小學和初中，生均經費包括生均事業費和生均公用經費，經通過簡單算術平均得到。因為同一名隨遷子女，要么是上小學，要么上初中，不可能同時就讀于兩個學段。如一次性將其納入現有城鎮義務教育體系，將新增財政開支為809.94億元;另外，如果全部通過新建學校的方式解決，按教育部關于城鎮九年制義務教育學校的建設標準——2100生/校、16 190平方米的校舍面積——理論上需要新增學校6666.67所，按2010年全國竣工房屋平均2228元/平方米的造價，累計投資為2404.76億元。兩者合計為3214.70億元。

即:C1=c1n1+b=809.94+2404.76=3214.70(億元)

2.養老保險的財政補助支出。目前，各級財政主要向城鎮居民養老保險體系進行補助，2011年為2272億元，按當年參保數28 391萬人計算，人均補助金額為800.25元。假定農民工市民化后一次性全部進入城鎮養老保險體系，按現有制度，穩定就業的農民工將參加城鎮基本養老保險，無穩定收入來源且低于一定標準的將參加城鎮居民養老保險。據此計算如下:

(1)城鎮基本養老保險。2011年，全國外出農民工總數為15 863萬人，已參保的農民工總數為4140萬人，需補助的農民工總數為11 723萬人。假定一次性市民化所有農民工，則按現在補助標準，每年財政將新增加養老保險補助938.13億元。即:C2=c2n2=800.25×11 723=938.13(億元)。

表2 隨遷子女的財政教育支出

表3 城鎮基本養老保險的財政補助支出

(2)城鎮居民養老保險。2011年年末，全國已有27個省、自治區的1902個縣(市、區、旗)和4個直轄市部分區縣及新疆生產建設兵團開展國家城鎮居民社會養老保險試點，但總人數僅為539萬人，未成氣候。由于農民工不可能同時參加兩種養老保險，且居民養老保險的水平低于基本養老保險，因此即使考慮了居民養老保險的因素后，對上面計算出的財政補助養老保險的總金額只可能往下大幅減少，不可能往上增加。

3.醫療保險財政補助支出。目前，醫療保險主要是由企業和個人共同繳費，財政僅對新型農村合作醫療和城鎮居民醫療保險進行補貼。其中，新農合的財政補助標準為240元/人/年;①衛計委表示，2013年對新農合的補助標準將提高到每人每年280元。城鎮居民醫療保險則主要由各地操作，無統一補助標準。

2011年，全國外出農民工總數為15 863萬人，已有4641萬農民工參加了城鎮職工醫療保險。假定農民工市民化后，其余未進入職工醫保體系的農民工全部進入城鎮居民醫療保險體系，共計11 222萬人。按新農合每人每年240元的補貼計算，共計269.33億元。但必須同時指出，由于我國農村新型醫療保險的參合率已達97.5%(2011年)，換句話說，幾乎所有的農村人口——包括外出但未參加本地城鎮醫保的農民工——都已參加了新農合且得到了各級財政累計240元/年的補助。如果市民化，則意味著這部分財政補助不過是由農村轉移到城市而已，總量上并不顯著增加，即使有新增部分，也僅為各地高出240元以上的部分。即:C3=0。

4.最低生活保障財政支出。除了對社會保險的補助支出，農民工市民化后最可能增加的是各類社會救助性支出，特別是最低生活保障支出。2011年年底，全國共有城市低保對象2276.8萬人，占同期城鎮居民總數的3.39%;同期全國平均低保補差標準為240.3元/月/人，折合為2883.60元/年。據此，我們計算得出，農民工市民化后財政將每年新增低保支出155.07億元。即:C4=c4n4=15 863×3.39% ×2883.6=155.07(億元)。

5.保障性住房財政支出。農民工市民化后，最急切的需要將出現在住房領域，其中又特別是廉租房。按住建部的規定，目前城市廉租房的建筑標準為人均13平方米，2010年全國竣工房屋造價為2228元/平方米左右。借鑒世界上保障房做得最好的香港，政府提供保障房的人口比例為30%，則總計需要的支出為13 783.68億元。即:C5=c5n5=15 863×30% ×13×2228=13 783.68(億元)。

表4 最低生活保障的財政支出

表5 保障性住房的財政支出

6.就業、城市管理等方面的財政支出。就業方面。政府承擔的部分主要是職業介紹與職業培訓，這是政府一直在做的工作(2010年，各級財政用于就業方面的支出為624.94億元)，并非新增事項，故不引起財政新增開支。

城市管理方面。由于農民工已居住在城市，這部分費用早已發生，因此也不存在嚴格意義上的新增財政開支。

基于上述考慮，農民工市民化中就業、城市管理等的新增財政支出C6=0。

此外，各地還有名目繁多的計生、醫療、公共衛生、供水(氣、熱)補貼、法律援助、孤寡老人、殯葬等方面的開支，難于一一計算，此處忽略。

總之，基于一次性將現在已經居住在城市的15 863萬農民工市民化的假定，所需教育、社保、低保、住房方面的新增財政支出為18 091.58億元。

(三)影響上述計算結果增加和減少的主要因素。

1.隨遷子女的教育支出中，未考慮農民工子女進入城市后，相應農村義務教育支出隨之減少的因素;未考慮現在已在城鎮入學就讀的農民工子女情況。這前兩項對上述計算都有減少作用。

2.基本養老保險中，未考慮農民工從農村轉移出來所導致的農村養老保險的減少因素。

3.低保中，未考慮農民工從農村轉移出來后導致的農村低保支出減少的因素，未考慮到農民工進入城市后，其符合低保條件的比例可能高于同期城鎮人口的因素。對上述計算結果，前一個因素有減少作用，后一個有增加作用。

4.住房方面，30%的比例是參考國際上住房保障工作做得最好的香港的比例，遠高于我國實際水平，因此計算結果偏大。另外，住房建設屬于一次性投資，長期逐漸回收(當然并非全部)，且租住的農民工本身也要支付一定的租金，這是一項重要的減少因素。

5.以上所有計算均都未考慮物價變動因素。長遠而言，物價將維持低通脹特征，因此對以上計算結果有向上拉升的趨勢，特別是住房建設方面。

(四)以上計算結果的擴展。

以上我們只計算了將已在城市居住生活的15 863萬農民工納入城市基本公共服務體系時，財政必須支出的最低支出數。如果將計算范圍擴大到現有2.6億農民工中，則計算結果將增大到29 651.76億元。

再次說明，以上計算只是一種“底線計算”，即將最急需的人納入最基本的保障所需要花費的支出?，F實地看，這一數字可能繼續放大。原因有三，一是農民工的基數將擴大，如果將計算范圍擴大到現有2.6億農民工中，則計算結果將增大到29 651.76億元;此外，有專家估計，以后每年還將新增1200萬農民工。二是財政補助標準提高，如2013年有關方面已提出，新農合的標準將從現在的240元上調到280元。三是納入保障的基本公共服務范圍可能逐漸擴大，如從本文立足的“四有”到包括計生、公共衛生、各類補貼在內的方方面面。

三、構建農民工市民化成本的時空分布機制

我們認為，必須從現在起積極籌劃方案，將農民工市民化的財政支出在時間、空間上進行分布分擔，構建農村人口向城市轉移的、并以“較低標準、相對公平、相對穩定”為特征的基本公共服務保障體系，為巨量人口進城做好制度性準備。為此，我們從時間和空間兩個方面對農民工市民化成本進行了分布設計。

(一)時間分布。

農民工市民化財政支出的時間分布主要是指，以上支出在某一個時段內，每一年要支出多少。

我們設計了以下兩個時點:

1.根據十八大到2020年全面建成小康社會的精神，假定到2020年全面解決15 863萬農民工的市民化問題，則從2013～2020年8年中，按簡單算術平均且不考慮通脹因素的情況下，每年農民工市民化的新增財政支出為2261.45億元。分布如下:

必須說明，每年2261.45億元僅為指財政為此新增加的支出部分，而非全部支出，原因在于上一年一旦支出，下一年就會被始終保留，呈累加之勢。以2015年為例，這一年財政為農民工市民化承擔的支出并非僅當前新增的一個2261.45億元，而是還包括2013年、2014年已經支出的兩個2261.45億元，共6784.35億元。表7為據此計算的財政當年的實際支出。

2.由于農民工問題錯綜復雜，牽一發動全身，因此8年時間相對緊張，假定再向后擴展10年，即到“第三代農民工”出現之前必須解決，則從2013年到2030年18年中，財政每年為農民工市民化所負擔的新增支出為1005.09億元。

籠統觀之，鑒于近十年來，我國財政收入始終保持了15%左右的增速，各方估計，我國經濟還將保持20年左右的平衡增長，這將為財政收入的增長提供了堅實的基礎;保障性住房方面，已有一個三年投資9000億元的整體考慮。因此，籠統而言，盡管所費不菲，但未來10年我國財力狀況還是可能負擔農民工市民化的相關支出的。

(二)空間分布。

農民工市民化財政負擔的空間分布主要是指，以上支出在中央政府、地方政府、農民工流出地政府、流入地政府，大、中、小城市之間的分布情況。

1.中央政府與地方政府之間。如前，隨遷子女的教育、養老保障、醫療保障屬于中央政府的事權范圍;社會救助、保障性住房、就業、城市管理等則屬于地方政府的事權范圍。以此觀之，理論上講，農民工市民化財政支出在中央政府和地方政府之間的分布見表8、表9。

表6 2013～2020年農民工市民化的財政支出分布(年/億元)

表7 2013～2020年各級財政為農民工市民化發生的實際支出(年/億元)

表8 中央政府負擔部分(億元)

表9 地方政府承擔的部分(億元)

2.農民工流入地政府和流出地政府之間?？傮w而言，我國東部是農民工的凈流入地區，西部、中部是凈流出地區。據國家統計局的調查，2011年，東、中、西部農民工的比例分別為65.4%、17.6%和16.7%。①引自國家統計局《2011年農村轉移人口調查監測報告》，東、中、西部比例相加為99.7%。表9按此比例推算。據此，如果不做調整，農民工市民化財政支出在東、中、西部之間現實上可能的分布見表10。

3.各層級城市之間。據國家統計局的調查，2011年外出農民工在直轄市務工的占10.3%，在省會城市務工的占20.5%，在地級市務工的占33.9%，地級以下城市(鎮)為35.3%。據此，如果不做調整，農民工市民化財政負擔在各層級城市之間可能的分布見表11。

四、結論與政策建議

(一)簡要的結論。

1.以2011年不變價格計算，如果將現有15 863萬已在城市居住的農民工市民化，各級財政為此將新增支出為18 091.58億元。如果將計算范圍擴大到現有2.6億農民工，則計算結果將增大到29 651.76億元。

2.從理論上講，在18 091.58億元的總支出中，中央政府應當主要承擔隨遷移子女教育成本和社會保障成本，共計4152.83億元;地方政府主要承擔社會救助、保障性住房成本，共計13 938.75億元。從農民工的現實分布上看，如果中央不做調整，東部地區政府可能承擔9115.94億元，中部地區政府可能承擔2453.22億元，西部地區政府可能承擔2327.77億元，直轄市可能承擔1435.69億元，省會城市可能承擔2857.44億元，地級市可能承擔4725.24億元，地級以下城市(鎮)可能承擔4920.38億元。

3.如果到2020年完成農民工市民化任務，各級政府每年為此新增的財政支出為2261.45億元;如果到2030年完成，則各級政府每年為此新增的財政支出為1005.09億元。

4.按金額大小排序，農民工市民化最大的成本項目是保障性住房成本，其次分別是隨遷子女教育支出、養老保險補助、最低生活保障支出和醫保補助。

5.按發生的時間先后排序，農民工市民化過程中最急迫的是隨遷子女教育、保障性住房支出等，而養老保險總體而言則是遠期才會發生。

表10 東、中、西部地區農民工市民化財政支出分布(億元)

表11 各層級城市農民工市民化財政支出分布(億元)

(二)政策建議。

綜上，我們認為，高達18 091.58億元的農民工市民化的財政支出總額固然很高，但如果拉長時間界限、且納入多個主體來考慮，再結合我國的經濟發展與財政狀況，卻也并非不可承受之重。因此，農民工市民化的財政支出，一方面是一個總量能否承受的問題，另一方面更是財政支出結構如何調整的問題。

我們認為，處理如此巨大支出的關鍵在于把握兩個方面，一是要全國各地均衡起步，防止一些地方動、另一些地方不動而帶來的“凹地效應”進而阻止這一復雜工作的漸次推進，二是要處理好中央與地方、流出地與流入地政府、大中小城市之間的財政平衡關系。這兩者都共同指向一點，那就是中央政府必須發揮頂層設計的關鍵作用，通過相關制度的調整、設計，構造出推進農民工市民化的運作基礎。

1.要核定中央應承擔的農民工市民化的財政資金總量?？筛鶕陨戏治觯瑢⑥r民工隨遷子女的義務教育支出、相關社會保障補助支出確定為中央政府財政負擔事項，分擔相應部分支出。

2.調整轉移支付制度，促成地方政府在農民工市民化問題上的財力與事權相匹配。由于各地財力水平不同，負擔能力有高低，因此不能隨著農民工的自然分布而將相關的財政支出也自發分布在各地和各城市之間，必須由上級財政主持調劑。如上，在確定中央政府應負擔的資金總量的前提下，中央財政就可通過增加轉移支付總額、調整轉移支付比例、修訂轉移支付系數等方式，來調節地區間、城市間的實際負擔水平，促使地方政府的財力與事權能相互匹配。

3.調整財政支出結構。各級財政在安排支出時，都要適應農村人口的轉移情況，調整本地區的財政支出結構，基本方向是從農村向城鎮調整，如調整城市義務教育中央與地方的負擔比例、調整財政教育支出中農村與城市的支出比例、調整城市與農村的社保補助結構等。

4.從“錢”、“地”兩個因素著手，平衡流出地與流入地之間財政關系。一是可考慮由流出地政府向中央政府上繳部分土地收益，然后由中央財政專門用于農民工市民化工作，通過轉移支付的方式注入農民工的主要流入地區;二可考慮在流出地和流入地之間建立土地指標的增減掛鉤機制，中心意思是流出地政府收儲的農民轉讓出來的承包地指標和宅基地指標，拿出一部分給流入地政府，此舉的好處是，一是流出地政府當期可以不拿錢或者少拿錢出來，二是可以在總體上維持全國土地增減的平衡，保住18億畝耕地紅線，另外還順應我國新型城鎮化的進程，提高東部人口自然集聚程度，以集約化利用土地。

5.中央制定統一政策，保證全國范圍內農民工市民化工作的均衡起步。結合實際情況看，相對于財政補償，更重要的是中央制定統一政策，保證各地農民工市民化工作的均衡起步，在此基礎上，再通過土地政策的調整、土地指標的適當傾斜以及適當的轉移支付政策，調動各方面因地制宜，積極探索本地農民工市民化之道。

6.創造條件，積極謀求政府與市場、政府與社會的多方合作，共同分擔農民工市民化的支出。為降低政府負擔，可積極引入企業、社會組織等主體參與相關公共服務的生產。要進一步創造條件，打開企業、民間資金進入通道，引入更多的市場主體、社會組織參與公共服務的生產，從而間接地分擔政府責任、減輕財政壓力。當然前提是創新政府與市場、與社會組織之間的合作機制與方式。

總之，我們認為，農民工市民化是一項重大工程，相關成本的確浩大，但綜合考慮各方面的情況，如果精心設計方案，妥善運作相關制度機制，在各級政府、市場與社會的共同努力下，并非不能承受之重?？紤]到農民工市民化對于中國現代化建設的重大意義，這是完全值得積極探索并付諸實施的。

［1］馮俏彬、賈康:《權益—倫理型公共產品:基于擴展的公共產品定義的闡釋》，載于《經濟學動態》2010年第7期。

［2］國務院發展研究中心課題組:《農民工市民化制度創新與頂層政策設計》，中國發展出版社2011年版。

［3］申兵:《“十二五”時期農民工市民化成本測算及其分擔機制構建—以跨省農民工集中流入地區寧波市為案例》，載于《城市發展研究》2012年第1期。

［4］《中國發展報告:促進人的發展的中國新型城市化戰略》，人民出版社2010年版。

［5］張國勝:《基于社會成本考慮的農民工市民化:一個轉軌中發展大國的視角與政策選擇》，載于《中國軟科學》2009年第4期。

［6］《2011年中國農民工調查監測報告》，國家統計局網站。

［7］教育部、國家統計局、財政部:《關于2010年全國教育經費執行情況統計公告》，教育部網站。

［8］《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，人社部網站。

［9］《2011年社會服務發展統計報告》，人社部網站。

［10］《中國統計年鑒》，國家統計局網站。

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2095-3151(2014)8-0020-11