預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)庫建設(shè)初探和實(shí)踐

楊 洋

（鄒城市財(cái)政局，山東 鄒城 273500）

2018 年9 月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》正式發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政邁入了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的新時(shí)代，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。但是在實(shí)際工作中一些部門執(zhí)行的并不順利，尤其是績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置成為了很多部門的一項(xiàng)難題。筆者通過近幾年部分項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的工作實(shí)踐和理論研究，擬從某殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)績(jī)效指標(biāo)庫的初設(shè)探索和實(shí)踐，為預(yù)算編制績(jī)效指標(biāo)提供一個(gè)思路和辦法。

1 預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)庫構(gòu)建原則

1.1 全面性原則

預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)庫要求所選的指標(biāo)不遺漏、不重復(fù)，該指標(biāo)庫要涵蓋時(shí)效指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等產(chǎn)出指標(biāo)，可持續(xù)影響指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)等效益指標(biāo)，還要涵蓋預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)效能等財(cái)務(wù)指標(biāo)。

1.2 科學(xué)性原則

預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)庫實(shí)際是一個(gè)科學(xué)指標(biāo)體系。該體系要求各個(gè)指標(biāo)既要各有側(cè)重，又要互相聯(lián)系。在考慮指標(biāo)選取時(shí)，根據(jù)各個(gè)指標(biāo)的邏輯關(guān)聯(lián)和權(quán)重進(jìn)行合理取舍，達(dá)到既能突出重點(diǎn)，又能均衡統(tǒng)一的最優(yōu)效果。

1.3 可行性原則

預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)要從單位的實(shí)際情況出發(fā)，指標(biāo)數(shù)據(jù)要基于事實(shí)，且有充足的證明材料，數(shù)據(jù)要易于采集，且清晰準(zhǔn)確。

1.4 重要性原則

重要性原則要求績(jī)效管理指標(biāo)應(yīng)符合部門職能定位和發(fā)展規(guī)劃。指標(biāo)數(shù)據(jù)要反映所制定部門主要職能運(yùn)行狀況，且符合依法行政、合法行政的要求，可作為反映該單位治理能力的直觀體現(xiàn)。

1.5 可計(jì)量原則

預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)的作用就是對(duì)績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行測(cè)量。這就要求指標(biāo)本身要盡量用定量數(shù)據(jù)來衡量，即要求指標(biāo)可以設(shè)定目標(biāo)值，評(píng)價(jià)實(shí)際值，衡量差異值。

1.6 可比性原則

預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)除了對(duì)績(jī)效完成的考核，對(duì)績(jī)效動(dòng)態(tài)變化也是非常重要的。這就要求預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)要具備可比性，即在同一時(shí)間同類智能部門之間的橫向比較和同一部門不同年份的縱向比較。

2 目前預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)庫建設(shè)中存在的問題

2.1 考核指標(biāo)設(shè)定共性因素過高

政府公共管理部門的職責(zé)、分工不同，要求在設(shè)置績(jī)效指標(biāo)時(shí)突出不同部門的個(gè)性特點(diǎn)，而對(duì)共性部分應(yīng)該相對(duì)簡(jiǎn)化。但是目前依然有少量部門，在設(shè)置考核指標(biāo)時(shí)流于形式，以一些共性的指標(biāo)來作為主要指標(biāo)，忽略本單位的個(gè)性因素，不能以本單位核心職能為主體設(shè)定指標(biāo)，使得績(jī)效控制形同虛設(shè)。

2.2 考核指標(biāo)設(shè)定定量比重過低

在績(jī)效指標(biāo)設(shè)置中應(yīng)注重定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的有效結(jié)合，并且要以定量為主。由于政府公共部門不是直接生產(chǎn)部門、公共服務(wù)本身很難通過數(shù)字量化、定量指標(biāo)所基于的數(shù)據(jù)收集工作消耗成本較大等原因，目前績(jī)效指標(biāo)的量化問題一直是比較突出的問題。

2.3 考核指標(biāo)設(shè)定權(quán)重不合理

目前仍有少數(shù)單位在指標(biāo)設(shè)定中為了易于編制，易于計(jì)量，在實(shí)際使用中存在著隨意選擇指標(biāo)、簡(jiǎn)單平均賦分的情況，導(dǎo)致指標(biāo)權(quán)重中關(guān)鍵、核心指標(biāo)不明確、不突出。

3 殘疾人聯(lián)合會(huì)“殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)”專項(xiàng)資金績(jī)效管理指標(biāo)庫建設(shè)

3.1 “殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)”專項(xiàng)基本情況

3.1.1 項(xiàng)目主體所承載的主要工作職能

組織制定和實(shí)施殘疾人康復(fù)工作計(jì)劃，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作；開展社區(qū)殘疾人康復(fù)和殘疾預(yù)防輔助工作；指導(dǎo)殘疾人用品開發(fā)、供應(yīng)、服務(wù)；組織康復(fù)及人才培訓(xùn)，開展學(xué)術(shù)交流；開展殘疾人殘疾評(píng)定工作，發(fā)放和管理殘疾人證；承擔(dān)市政府殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會(huì)康復(fù)辦公室的日常工作

《秀才胡同》典故共11種，《東風(fēng)破》用典8處。且前者多引入典故完整的氛圍，而后者傾向于僅適用典故片段的情緒，這也是兩曲聽來，《東風(fēng)破》令人耳目一新，《秀才胡同》卻使人產(chǎn)生時(shí)代交錯(cuò)感覺的緣由。

3.1.2 項(xiàng)目績(jī)效管理目標(biāo)

根據(jù)中國(guó)殘聯(lián)、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、國(guó)務(wù)院扶貧辦《關(guān)于印發(fā)〈殘疾人準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)實(shí)施方案〉的通知》（殘聯(lián)發(fā)〔2016〕27 號(hào)）的要求，項(xiàng)目總目標(biāo)為：到2020 年，有需求的殘疾兒童和持證殘疾人接受基本康復(fù)服務(wù)的比例達(dá)80%以上。

3.2 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)立

3.2.1 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)庫

根據(jù)部門的主要職能和項(xiàng)目績(jī)效管理的目標(biāo)設(shè)置項(xiàng)目庫如表1。

3.2.2 指標(biāo)分析

綜合看該指標(biāo)庫，指標(biāo)設(shè)置比較全面科學(xué)，突出部門職能特性，定量指標(biāo)為主。現(xiàn)將指標(biāo)庫部門主要指標(biāo)分析探討如下。

（1）數(shù)量指標(biāo)

“康復(fù)協(xié)調(diào)員配備率”和“康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率”達(dá)到100%既是《關(guān)于印發(fā)〈殘疾人準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)實(shí)施方案〉的通知》文件要求要全覆蓋到村鎮(zhèn)，又是此項(xiàng)工作開展所必須的舉措。因此這兩項(xiàng)指標(biāo)可以有效反映項(xiàng)目的開展和完成情況，應(yīng)作為主要數(shù)量指標(biāo)予以采用。

（2）質(zhì)量指標(biāo)

“康復(fù)需求服務(wù)率”，根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈殘疾人準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)實(shí)施方案〉的通知》文件要求，項(xiàng)目總目標(biāo)為：到2020 年，有需求的殘疾兒童和持證殘疾人接受基本康復(fù)服務(wù)的比例達(dá)80%以上。因此“康復(fù)需求服務(wù)率”應(yīng)是此項(xiàng)目考核的核心指標(biāo)。

“各類殘疾康復(fù)率”指標(biāo)無法可靠計(jì)量，且不同類別等級(jí)的殘疾所達(dá)到康復(fù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在差異，所以該指標(biāo)并不能作為該項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)。“白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)例數(shù)”和“人工耳蝸移植手術(shù)例數(shù)”兩項(xiàng)指標(biāo)因明確了使患者達(dá)到康復(fù)的程度，且為本次項(xiàng)目重點(diǎn)救助的人群，應(yīng)考慮選為質(zhì)量指標(biāo)。

（3）時(shí)效指標(biāo)

“基本輔助器具配發(fā)及時(shí)性”“康復(fù)服務(wù)完成及時(shí)性”“殘疾人需求康復(fù)服務(wù)到位率”“白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)完成率”“人工耳蝸移植手術(shù)完成率”等可以反映康復(fù)服務(wù)完成情況的指標(biāo)均可作為此項(xiàng)目的可選指標(biāo)，但是考慮到可計(jì)量性原則，“到位率”類的指標(biāo)比“及時(shí)性”類的指標(biāo)更具備可選擇性。

表1 “殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)”專項(xiàng)績(jī)效管理指標(biāo)庫

指標(biāo)名稱目標(biāo)值一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo) 三級(jí)指標(biāo)殘疾人家庭返貧率/% 0可持續(xù)影響指標(biāo)提高殘疾人康復(fù)水平 有所提高人人享有康復(fù) 有所增加效益指標(biāo)擴(kuò)大康復(fù)救助影響力 有所擴(kuò)大足額資助率/% 100社會(huì)效益指標(biāo)殘疾人家庭脫貧率/% 100康復(fù)工作知曉度/% ≥80康復(fù)服務(wù)覆蓋面/% ≥90殘疾人滿意度/% ≥90滿意度指標(biāo)服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)受益人群滿意度/% ≥90殘疾人家庭滿意度/% ≥90

（4）成本指標(biāo)

成本指標(biāo)在財(cái)政審查項(xiàng)目績(jī)效考核中是較為重要的一項(xiàng)指標(biāo)，重點(diǎn)反映了財(cái)政資金的使用規(guī)范和使用效率，所選擇指標(biāo)應(yīng)主要反映項(xiàng)目各項(xiàng)開支中基礎(chǔ)性的成本指標(biāo)或者單項(xiàng)指標(biāo)。本項(xiàng)目庫所列舉的“集中訓(xùn)練殘疾兒童康復(fù)救助標(biāo)準(zhǔn)”“分散訓(xùn)練殘疾兒童救助標(biāo)準(zhǔn)”“白內(nèi)障手術(shù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”等指標(biāo)均為該項(xiàng)目重點(diǎn)支出項(xiàng)目的基礎(chǔ)成本指標(biāo)，結(jié)合救助人數(shù)即可全面反映項(xiàng)目支出規(guī)模。

（5）可持續(xù)影響指標(biāo)

“提高殘疾人康復(fù)水平”“人人享有康復(fù)”“擴(kuò)大康復(fù)救助影響力”這三項(xiàng)指標(biāo)雖然可以反映該項(xiàng)目的可持續(xù)影響力，但是由于計(jì)量程度比較薄弱，不建議選為此項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)。“殘疾人家庭返貧率”指標(biāo)既能反映該項(xiàng)目打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的根本目的，又能可靠計(jì)量反饋，應(yīng)作為主要考核指標(biāo)。

（6）社會(huì)效益指標(biāo)

“足額資助率”“康復(fù)服務(wù)覆蓋面”“殘疾人家庭脫貧率”幾項(xiàng)指標(biāo)均可作為較好的社會(huì)效益指標(biāo)。但考慮到本項(xiàng)目的根本目的應(yīng)選擇“殘疾人家庭脫貧率”作為主要社會(huì)效益指標(biāo)。

（7）滿意度指標(biāo)

“殘疾人滿意度”“受益人群滿意度”“殘疾人家庭滿意度”三項(xiàng)指標(biāo)集中反映了殘疾人和殘疾人家庭的具體情況，可綜合考慮“受益人群滿意度”和“殘疾人家庭滿意度”作為滿意度指標(biāo)。

3.3 績(jī)效指標(biāo)最終設(shè)計(jì)和分析

選擇“康復(fù)協(xié)調(diào)員配備率”和“康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率”作為數(shù)量指標(biāo)。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈殘疾人準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)實(shí)施方案〉的通知》文件“建立工作隊(duì)伍”和“組建康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”要求，康復(fù)協(xié)調(diào)員應(yīng)配備到每個(gè)社區(qū)（村），康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)全覆蓋到基層，這兩項(xiàng)指標(biāo)能全面科學(xué)反映這兩項(xiàng)工作的開展情況。

選擇“康復(fù)需求服務(wù)率”作為最終質(zhì)量指標(biāo)。“康復(fù)需求服務(wù)率”是項(xiàng)目總目標(biāo)要求達(dá)到的基本指標(biāo)，可以確切計(jì)量，有縱向和橫向可比性，能有效反映該項(xiàng)目工作完成的數(shù)量和效率。

選擇“白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)完成率”“人工耳蝸移植手術(shù)完成率”作為時(shí)效指標(biāo)。因此兩項(xiàng)指標(biāo)不僅是該項(xiàng)目重要的康復(fù)服務(wù)內(nèi)容，且可以從細(xì)節(jié)反映項(xiàng)目的開展情況，具備可計(jì)量性，和數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)選擇全面性指標(biāo)相結(jié)合，可以更完備指標(biāo)體系。

選擇“集中訓(xùn)練殘疾兒童康復(fù)救助標(biāo)準(zhǔn)”“分散訓(xùn)練殘疾兒童救助標(biāo)準(zhǔn)”作為成本指標(biāo)，通過此指標(biāo)和救助人員數(shù)量，財(cái)政部門可獲得全面的財(cái)政資金使用效率。

選擇“殘疾人家庭返貧率”作為最終可持續(xù)影響指標(biāo)，選擇“殘疾人家庭脫貧率”作為最終社會(huì)效益指標(biāo)，殘疾人脫貧工作作為該項(xiàng)目最根本的社會(huì)目的，是我國(guó)精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要組成部分，殘疾人脫貧以及不能因病返貧應(yīng)作為該項(xiàng)目核心考核指標(biāo)。

選擇“受益人群滿意度”作為滿意度指標(biāo)，此項(xiàng)目收益人不僅僅是殘疾人還包括殘疾人家庭或殘疾人監(jiān)護(hù)人，因此涵蓋所有受益人滿意程度的考核指標(biāo)才能選為滿意度指標(biāo)。

綜上選擇的12 項(xiàng)指標(biāo)，既能衡量該項(xiàng)目所要完成的總體目標(biāo)，又能衡量該項(xiàng)目支出細(xì)節(jié)，既能考核項(xiàng)目所能達(dá)到的社會(huì)效益，又能考量項(xiàng)目支出成本。