《治安管理處罰法》中的私權利保障問題再探討

魏繼華

(河南財經政法大學 法學院，鄭州 450046)

“權利保障與權力制約是我們社會法律追求的兩大重要目標，并將成為人類社會發展與法律制度文明中的永恒主題。”[1]現代法治國家是以“保障公民權利，限制國家權力”為核心構筑的。公民的權利即私權利，是相對于國家權力，即公權力而言的。公法產生與發展的初衷就是限制和規范國家公權力的行使，以達到保護公民私權利的目的。“公民權利是國家權力的源泉，是國家權力的目的和界限，只有權利成為目的，權力成為手段的地方，才可能有法治。”[2]《治安管理處罰法》，是一部與百姓生活休戚相關的重要的部門法，是憲法的重要實施法，對公民私權利的保障程度直接影響到整個社會的穩定程度。該法在立法方面有關公權力制約與私權利保障的有效規制，成了判斷該法立法成敗的關鍵因素。因此，探究《治安管理處罰法》中的私權利保障問題對如何適用和完善這部法律有著重要的意義。

一、私權利保障在立法宗旨和原則中的體現

立法宗旨是立法者在立法時所應堅持的基本指導思想。一定程度上說，立法宗旨對立法內容起著重要的指導作用，有什么樣的立法宗旨就會有什么樣的立法內容與之相適應。立法宗旨和基本原則在一部法的總則部分占據主要內容，對整個立法內容的規范起著導向作用。立法宗旨體現著一部法律的價值取向與目標，具體來講，它主要包括法的自由價值、法的平等價值、法的秩序價值和法的正義價值等。“法律旨在創設一種正義的社會秩序。”[3]“一個法律制度若不能滿足正義的要求，那么從長遠的角度來看，它就無力為政治實體提供秩序與和平。”[3]“秩序就是法律的最低或基本的價值，正義就是法律的最高或終極價值。”[3]《治安管理處罰法》涉及到的雙方當事人為：一方是行政主體，另一方是行政相對人。具體為：一方是公安機關，另一方是受治安處罰的行政相對人。立法對二者關系的調整就能十分明確地反映出立法者的價值取向。但就治安處罰而論，處罰本身是對公民私權利和自由進行的一種限制和剝奪，而追求自由是人類永恒的主題，“自由是對束縛、限制、強制的擺脫，是一種無限。而秩序恰恰是一種限制。”[4]行政相對人私權利與行政主體公權力的沖突也是“自由”與“秩序”在價值取向上尋求平衡的反映。如何配置二者的關系便是本法的一個中心問題。《治安管理處罰法》的立法宗旨和原則部分也具體體現了這樣的問題。具體為：

(一)私權利保障在立法宗旨中的體現

《治安管理處罰法》在總則的第一條旗幟鮮明地宣示了該法的立法宗旨，就是保障公民的合法權益，這是該法的最終目的，也是該法的根本目的。第一條明確規定:“為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責，制定本法。”該法第一條所宣示的立法目的有以下兩個方面內容：一方面，該法立法的直接目的是規范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責，防止其濫用職權；另一方面，該法立法的最終目的是維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益。從該法的立法宗旨而言，立法者采納了行政法上羅豪才平衡論的觀點，將規范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責與切實保護公民、法人和其他組織的合法權益有機地統一起來，從而達到更好地“保護公民、法人和其他組織的合法權益”的最終目的。該法對立法宗旨的規定所體現的立法理念有了實質性的突破。這一結論通過對比可以一目了然。該法先前的1994年頒布的《治安管理處罰條例》的立法宗旨是這樣規定的:“為加強治安管理，維護社會秩序和公共安全，保護公民的合法權益，保障社會主義現代化建設的順利進行”，該條例的立法宗旨將“保護公民的合法權益”與“保障社會主義現代化建設的順利進行”并列規定，此規定有淡化保障公民私權利的效果，從而導致實踐中人們往往將保障社會主義現代化建設的順利進行實際置于保護公民私權利之上。該條例立法宗旨中雖然也確立了“保護公民的合法權益”的立法宗旨，但它沒有規范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責的規定，防止不了警察濫用職權。因而，要達到保護公民、法人和其他組織的合法權益的最終目的也是難以實現的。

換言之，《治安管理處罰法》的立法宗旨旗幟鮮明地確立了“權利本位”的立法理念，徹底改變了原來處罰條例的“權力本位”的立法理念。

(二)私權利保障在立法原則中的體現

立法宗旨決定了立法原則。立法原則體現著《治安管理處罰法》的根本價值，是作為一種行政法治精神貫徹于整個治安管理處罰的全過程，同時它又通過具體的法律條文滲透于每一個法律規范之中。立法原則具有指導、約束、補充和解釋該法的功能。同時，立法原則作為基本準則，對于準確理解和適用治安管理處罰，具有十分重要的意義。

《治安管理處罰法》在原《治安管理處罰條例》《行政處罰法》等法有關立法原則方面的基礎上，繼承、發展、豐富了保障公民私權利的內容。如《治安管理處罰法》第五條：“治安管理處罰必須以事實為依據，與違反治安管理行為的性質、情節以及社會危害程度相當。實施治安管理處罰，應當公開、公正，尊重和保障人權，保護公民的人格尊嚴。辦理治安案件應當堅持教育與處罰相結合的原則。”本條是關于《治安管理處罰法》的基本原則的規定。具體而言，有以下四條基本原則，即過罰相當原則、處罰公開與公正原則、尊重和保障人權、保護公民人格尊嚴的原則以及堅持教育與處罰相結合的原則。除繼續沿襲原來《治安管理處罰條例》中僅有的一項原則，即第四條“公安機關對違反治安管理的人，堅持教育與處罰相結合的原則”的規定以外，該法其他三項原則為新增加的原則。該法注重吸收了《行政處罰法》的相關內容，如過罰相當原則、處罰公開與公正原則都是《行政處罰法》首先規定的，《行政處罰法》第四條規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”《治安管理處罰法》中的立法原則是對《行政處罰法》相關規定的繼承，是現代法治原則的要求，也體現了法治的統一性、嚴肅性和公平性。治安管理處罰是具有強制性質的制裁手段，因此，在適用治安管理處罰時，必須慎重、公平，畸輕畸重的處罰都不能達到良好的執法目的。

此外，《治安管理處罰法》把“尊重和保障人權，保護公民的人格尊嚴”作為一條基本原則加以規定，有特別重要的意義。在治安案件辦理中尊重和保障人權具體包括兩個方面：一是保障守法公民的合法權益，如在扣押財物作為證據時，不得扣押屬于他人合法財產的物品；二是保障違反治安管理行為人的合法權益，如個人隱私，不得打罵、侮辱違反治安管理行為人等。

總之，該法與原《治安管理處罰條例》相比，新增加的三方面的基本原則，既是對公安機關及其警察行使治安管理處罰權“公權力”的規范和限制，又是對公安機關及其警察在行使治安管理處罰權時對公民私權利保障的法治要求。

二、私權利保障在具體條文和主要內容中的體現

立法理念決定了立法目的和立法原則，立法目的和立法原則又決定了該法具體條文和主要內容的規定。即具體條文和主要內容的規定是立法宗旨和立法原則的具體化。任何具體條文和主要內容的規定都必須以立法宗旨和立法原則為基礎，立法宗旨和立法原則也必須通過具體條文和主要內容的規定來體現，兩者之間具有互相依存的內在聯系。《治安管理處罰法》對私權利保障在具體條文和主要內容中的體現，主要表現在規范和限制治安管理處罰權、保護公民私權利這兩大方面。具體表現為：

(一)規范和限制治安管理處罰權

“行政法的各項制度都是圍繞行政權力的制約”[5]而進行的。“在所有國家權力中，行政權力是最桀驁不馴的，它是唯一不需要借助程序就能行使的權力，有著極大的隨意性和廣闊的空間。”[6]那么，對行政權力的制約就顯得十分合理且必要。“行政法的最初目的就是要保證政府權力在法律的范圍內行使，防止政府濫用權力，以保護公民。”[7]在行政權的設定上，要根據公民的需要框定行政權的范圍。“行政權既不能太大也不能太小。太大，會限制個人的自由空間；太小，不足以保障公民權利。”[8]238“國家權力既是個人權利的保護神，又是個人權利的最大最危險的侵害者。”[9]在現代社會，行政權是保障權利和自由必不可少的力量，但為了切實保障權利和自由又必須對行政權實施控制。如何將二者之間的關系調整在合適的范圍內，就必須在二者之間尋找合理的平衡點，《治安管理處罰法》立法時特別注意了對二者關系的調整，在規范和限制治安管理處罰權方面做出了一些針對性的規定。該法規范和限制治安管理處罰權的規定不僅體現在總則部分，而且體現在具體條文和具體內容上。該法在賦予公安機關及其警察治安管理處罰權的同時，又從不同側面加強了對該權力較為充分地限制。主要表現在規制自由裁量權、程序和執法監督等方面，較為全方位地規制了公權力，從而達到保護公民私權利的目的。具體如下：

1.規制行政自由裁量權

“一部行政法的歷史，就是圍繞強化自由裁量權與控制自由裁量權兩種因素此消彼長或互相結合的歷史”[10]。行政自由裁量權是現代行政法的核心問題，它猶如一把“雙刃劍”，用得好，能夠實現法律正義；用得不好，會極大地侵害公民的私權利。《治安管理處罰法》賦予公安機關及其警察的治安管理處罰權和強制權，是行政自由裁量權中極易濫用的職權，也是公民私權利容易遭受侵犯的領域。所以,應當謹記孟德斯鳩給予的誡訓：“一切有權力的人，都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才停止。”[11]對自由裁量權缺乏必要的監督極可能導致專制,正如歷史學家阿克頓勛爵所說：“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對地腐敗。”[12]立法控制是防止自由裁量權被濫用的最根本手段，是防止治安管理處罰權濫用和防止公民私權利受到侵犯的制度保證。

《治安管理處罰法》在規定處罰的罰款幅度和拘留處罰天數等規定方面,注重縮小自由裁量權的范圍和幅度。

第一，拘留處罰幅度的規定。原《治安管理處罰條例》對拘留的處罰幅度規定跨度比較大：一日以上十五日以下。公安機關及其警察的自由裁量權就較大，執法中隨意性較強。《治安管理處罰法》則把拘留處罰的幅度調整為一日以上五日以下，五日以上十日以下，十日以上十五日以下三個拘留處罰幅度，縮小了公安機關及其警察的自由裁量權，壓縮了治安管理處罰權濫用的空間，同時也避免了執法中的隨意性。

第二，罰款處罰幅度的規定。原《治安管理處罰條例》對罰款處罰的規定，罰款的最高限額除涉及賭博、淫穢物品、罌粟等毒品原植物處罰為三千元以下、賣淫嫖娼等處罰為五千元以下外罰款的數額一般為二百元以下。但隨著經濟的發展、人們生活水平的提高，二百元的罰款已遠遠起不到懲戒的作用。因此，《治安管理處罰法》提高了罰款的數額，并細化了罰款的幅度。該法明確規定，違反本法的相關規定，罰款分別為二百元以下、二百元至五百元、五百元至一千元的三個罰款幅度，縮小了自由裁量權，壓縮了自由裁量權濫用的空間。

第三，詢問查證的時間規定。《治安管理處罰法》與原《治安管理處罰條例》相比，詢問查證的時間從原來的一般12小時縮短為8小時。

第四，拘留合并執行的規定。《治安管理處理法》規定，違反治安管理行為人有兩種以上違反治安管理的行為，行政拘留處罰合并執行的，最長不得超過二十日。這是對以往條例在拘留合并執行處罰沒有上限規定方面的重大突破。所以，該法的上述規定，有效地規制了警察的自由裁量權，保護了公民的私權利。

2.規范程序的設置

《治安管理處罰法》對公安機關及其警察的治安管理處罰權的規制，不僅在實體方面體現得淋漓盡致，而且更多地表現在程序的設置上。長期以來，我國的行政立法，重實體輕程序，導致執法實踐中，程序更是變成了可有可無的花拳繡腿。原《治安管理處罰條例》對程序的規定比較簡略，總共只有十條，并且還缺乏切實可行的可操作性，就是一個明顯的佐證。王名揚教授認為，“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果。”[15]程序公正才是實現實體公正的重要保證。因此，在行政立法方面，強化程序立法，加強程序監督是我國行政法治建設的重中之重。《治安管理處罰法》與原《治安管理處罰條例》相比，在處罰程序上的規定方面有了重大突破，在第四章專章規定了處罰程序，有關程序的規定達到了三十五條。這樣，克服了原來程序上的模糊的規定、缺乏可操作性的規定，增強了程序的可操作性，在一定程度上，起到了規制公安機關及其警察公權力、保障公民私權利的目的。其主要表現為：

第一，對搜查和人身檢查方面進行了嚴格的程序限制和人性化的規定。《治安管理處罰法》第八十七條規定：“公安機關對與違反治安管理行為有關的場所、物品、人身進行檢查時，人民警察不得少于兩人，并應當出示工作證件和縣級以上人民政府公安機關開具的檢查證明文件。對確有必要立即進行檢查的，人民警察經出示工作證件，可當場檢查，但檢查公民住所應出示縣一級以上人民政府公安機關開具的檢查證明文件。此外，檢查婦女的身體，應由女性工作人員進行。”

第二，在辦理治安案件期限方面也進行了嚴格的程序規制。《治安管理處罰法》第九十九條明確規定:“公安機關辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日；案情重大、復雜的，經上一級公安機關批準，可以延長三十日。”三十日至六十日的辦案期限的嚴格規制，便于督促公安機關及其警察對案件的及時處理，防止推諉拖拉進而使公民私權利的保障變成空頭支票。

第三，在聽證制度方面進一步完善了程序的規定。《治安管理處罰法》第九十八條規定：“公安機關在作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證。”該法是在繼承《行政處罰法》有關聽證制度規定的聽證程序范圍的基礎上做了進一步的發展。《行政處罰法》第四十二條規定的聽證制度及聽證程序的適用范圍為：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”由此可見，《行政處罰法》有關聽證程序的適用范圍還僅限于對行政相對人影響較大的行為罰和財產罰，罰款方面還僅限于“較大數額的罰款”的模糊規定，而沒有明確規定何為“較大數額的罰款”？而《治安管理處罰法》則明確規定了“二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證。”換言之，《治安管理處罰法》則明確、具體地規定了“二千元以上罰款”為“較大數額的罰款”。這樣，執法時就增強了聽證程序適用范圍的可操作性。

概而總之，該法在聽證制度和相關聽證程序的適用范圍方面做了進一步的發展和完善，為違反治安管理行為人發表意見、陳述情況、當面質證、對抗公安機關非法侵害以及維護自己合法權益[14]提供了機會和平臺。

第四，繼承并完善了告知程序的規定。知情權是行政相對人獲知行政行為信息的權利[15]，“沒有事先通知其利益有可能因政府的決定而受到影響的人，一切其他程序權利便都可能毫無價值”。[16]《治安管理處罰法》第九十四條第一款規定：“公安機關作出治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實、理由及依據，并告知違反治安管理行為人依法享有的權利。”同時，該條的第二款、第三款還規定：“違反治安管理行為人有權陳述和申辯。公安機關必須充分聽取違反治安管理行為人的意見，對違反治安管理行為人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；違反治安管理行為人提出的事實、理由或者證據成立的，公安機關應當采納。公安機關不得因違反治安管理行為人的陳述、申辯而加重處罰。” 其實，該法第九十四條的規定就是繼承和沿襲了《行政處罰法》第三十一條、第三十二條的告知程序規定的內容。《行政處罰法》第三十一條明確規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”第三十二條具體規定為：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。”

相比較而言，《治安管理處罰法》第九十四條規定除了繼承并沿襲了《行政處罰法》有關告知程序的規定外，還發展完善了告知程序的規定。在《治安管理處罰法》的第九十四條第三款的規定增加了一項禁止性內容，即公安機關不得因違反治安管理行為人的“陳述”而加重處罰。這項規定也可以看成是《治安管理處罰法》對《行政處罰法》有關告知程序規定的發展和完善部分。該法對告知程序的發展和完善，不僅對公安機關及其警察實施治安管理處罰權提出了強制性、義務性要求，而且有助于違反治安管理行為人知曉其應有的權利，從而保障違反治安管理行為人能充分地行使其應有的權利，自覺維護其合法權益。

3．專章規制公安機關及其警察的治安管理處罰權

就現代行政法意義而言，法治還意味著國家責任的無可逃避和權力與責任相統一的建立。“只要是公權力，就具有支配私權利的能力，因此也就無法消除其不法的可能性。不論哪種權力主體，也不管它是自己執行或是受托代行，只要啟動了權力，就應預設責任于其行動之后，以使權責成為不可分的整體”。[17]

順應現代法治國家的基本要求，我國選擇了依法治國基本方略，其基本要求就是嚴格依法辦事，就是要做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”。嚴格依法辦事具體表現為：職權由法定、有權必有責、用權受監督、違法受追究。表現在行政立法上，就應該以法律責任制約權力，建立起配套的法律責任追究制。《治安管理處罰法》與原《治安管理處罰條例》相比，該條例僅在第四十一條、第四十二條對此作了簡要規定，該法則增加了“執法監督”專章規定：公安機關及其人民警察應當依法、公正、嚴格、高效辦理治安案件，文明執法，不得徇私舞弊；禁止對違反治安管理行為人打罵、虐待或者侮辱；同時規定，人民警察辦理治安案件，有刑訊逼供、體罰、虐待、侮辱他人等11種行為之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。還特別規定，辦理治安案件的公安機關有這11種行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予相應的行政處分。

《治安管理處罰法》設有“執法監督”專章規定，對公安機關及其人民警察辦理治安案件，可能出現的違法及犯罪情形，都明確規定了相應的法律責任，其目的是規制公安機關及其人民警察依法合理行使治安管理處罰權，明確規定公安機關及其人民警察違法行使權力的法律責任，有效地規制了公安機關及其人民警察的公權力，有力地保障了公民的私權利，達到了制約權力與保護權利的統一，建立了較為完善的執法監督體系。

(二)保護公民的私權利

《治安管理處罰法》在規范和限制治安管理處罰權的同時，特別注重了尊重和保障人權，保護公民私權利不受侵犯的規定。保障公民私權利的立法理念不僅在總則部分體現得淋漓盡致，而且在該法的具體條文、主要內容方面都得到了充分、詳盡、具體地體現。

1．創新處罰適用規定，體現對公民私權利的保障

處罰的適用主要表現在：對“特殊人群”的保護、公民生活安寧等方面的保護，《治安管理處罰法》進行了創新性的規定。

首先，《治安管理處罰法》對“特殊人群”應當給予行政拘留處罰的，不執行行政拘留處罰的規定，彰顯了“權利為本”的立法理念。該法第二十一規定，已滿十四周歲不滿十六周歲的；已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的；七十周歲以上的；懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的行為人違反治安管理的，依照本法應當給予行政拘留處罰的，不執行行政拘留處罰。此項規定充分體現了立法者在立法活動中的人文關懷，充分體現了“權利為本”的立法理念。

其次，《治安管理處罰法》對公民生活安寧等方面的保護規定。該法適應社會經濟發展的要求，對人民群眾反映比較強烈的、影響其生活質量的突出問題進行了規范。如多次發送淫穢信息等，干擾他人正常生活的；飼養動物，干擾他人正常生活的等情形進行了規范。此類創新性的規定充分體現了該法保護公民私權利的價值取向。

2．增設處罰種類、加大制裁力度，有效保護私權利

《治安管理處罰法》適應時代發展的需要，對于新出現的或者日趨嚴重的擾亂社會秩序、損害社會公共利益等不法行為，該法增設了處罰種類、加大了制裁力度。

首先，《治安管理處罰法》增設了處罰種類。原《治安管理處罰條例》規定的治安處罰種類僅有警告、罰款和拘留三種，而這三種處罰種類面對復雜多樣的違反治安管理行為，已經遠遠不能適應和滿足當今治安管理的現實需要。因此，該法增加了吊銷由公安機關發放的許可證的處罰種類；對違反治安管理的外國人，增加了“可以附加適用限期出境或者驅逐出境”的處罰。增設處罰種類，強化了處罰權，擴大了制裁違反治安管理行為的范圍，有效地保護了公民的私權利。

其次，《治安管理處罰法》加大了制裁力度。在對毆打他人行為的處理規定上，原《治安管理處罰條例》規定，毆打他人，造成輕微傷的，才給予治安處罰；而《治安管理處罰法》則對毆打他人的行為作出了加大制裁力度的規定，只要有毆打他人的行為，就要受到處罰，而不要求達到輕微傷的標準。此項規定，給人們一個行為上的明示、導向作用，要做一個文明的行政相對人，毆打他人的行為是要受到法律的規范和調整的。這從立法上明示了公民的人身權不受侵害，更加突出了保護公民人身權利的法律意義。

3．增設被處罰人的權利救濟渠道，為保護私權利提供制度保障

有權利必有救濟。如果說前面談到的規制行政權力都是以公權力限制公權力，可能會達不到理想效果的話，那么，《治安管理處罰法》還增加了被處罰人的權利救濟渠道，通過私權利來對警察的公權力進行限制，也能有效地實現保護公民私權利的根本目的。

《治安管理處罰法》規定的權利救濟途徑主要有：第一，向有關國家機關尋求權利救濟。該法第一百一十四條明確規定：“……公安機關及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權向公安機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉和控告；收到檢舉、控告的機關，應當依據責任及時處理。”公民的申訴、控告、檢舉是有關國家機關啟動監督檢查程序的重要途徑。第二，可復議、可訴訟。該法第一百零二條規定：“被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”將救濟選擇權賦予了被處罰人，被處罰人可以根據自己的情況，選擇是提起行政訴訟還是申請行政復議，這樣對實現公民的私權利更有保障。第三，享有請求賠償權。該法第一百一十七條規定：“公安機關及其人民警察違法行使職權，侵犯公民、法人和其他組織合法權益的，應當賠禮道歉；造成損害的，應當依法承擔賠償責任。”換言之，受侵害的公民、法人和其他組織有依法主張賠禮道歉、獲得賠償的權利。

三、私權利保障在《治安管理處罰法》中的缺憾

《治安管理處罰法》盡管在規制治安管理處罰權以及對公民私權利保障方面進行了重大突破和改進，但還存在著諸多缺憾，存在的主要問題是：權利保障方面的不充分，導致控權缺憾或控權力度不夠。主要表現在：

(一)聽證程序的適用范圍沒有擴大，私權利保障不夠充分

《治安管理處罰法》基本上承襲了《行政處罰法》規定的聽證程序的適用范圍，仍沒有將行政拘留納入聽證程序的適用范圍。《治安管理處罰法》關于違反治安管理的行為和處罰的規定一共有54種，其中涉及治安拘留處罰的規定，多達51條。[18]這種現象說明最嚴厲的治安拘留處罰適用范圍的擴大，對行政相對人權益的影響更大，而相應地卻沒有給予更多的救濟途徑，反而將其排除在聽證范圍之外。所以，筆者認為，《治安管理處罰法》的這種排除規定明顯不妥。

一是行政拘留沒有納入聽證的范圍，不利于公民人身權利的保護。行政拘留是治安處罰中最為嚴厲的處罰，涉及到剝奪人身自由，對當事人的影響顯然比吊銷許可證以及二千元以上罰款更為重大，并且人身自由罰的處罰，對公民而言，其影響要遠遠大于財產罰。

二是行政處罰種類中對公民財產權影響較大的處罰種類“沒收違法所得、沒收非法財物”仍然沒有納入到聽證程序的適用范圍，致使私權利的保障大打折扣。《治安管理處罰法》繼承了《行政處罰法》對“沒收違法所得、沒收非法財物”不納入聽證程序適用范圍的規定，對《行政處罰法》的聽證程序適用范圍除對較大數額的罰款作了具體規定外幾乎沒有突破和創新性的規定。而上述兩種處罰種類的處罰嚴重性和后果往往大于“公安機關作出吊銷許可證和二千元以上罰款的治安管理處罰決定”的行為罰和財產罰。不管立法者出于什么理由不能將其納入聽證程序的適用范圍，都明顯是與當初的立法理念相悖的。所以，這與實現該法的立法宗旨和根本目的，即保護公民、法人和其他組織的合法權益的初衷是相去甚遠的。

立法者選擇了不將“行政拘留”和對公民財產權影響較大的處罰種類“沒收違法所得、沒收非法財物”納入聽證程序適用范圍的做法：一方面,說明立法者立法太過謹慎，創新的步子小了點；另一方面，說明立法者在《治安管理處罰法》有關人身自由處罰和較重行政處罰方面的價值取向依然選擇了私權服從于公權。

(二)《治安管理處罰法》對處罰法定原則規定的缺失，導致從原則上對私權利保障的缺憾

《行政處罰法》明確規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。” 《治安管理處罰法》盡管其基本原則規定得相對豐富，但其對立法原則的規定仍有缺憾。其既未繼承《行政處罰法》的處罰法定原則的規定，也未與刑法的罪刑法定原則相銜接。總則部分少了處罰法定原則作為基本原則、作為指導思想，勢必會嚴重影響到該法的具體條文、主要內容對公安機關及其警察治安管理處罰權的有效規制以及對公民私權利的保障效果。

(三)對公民權利義務與警察權力義務限制的不對等，導致私權利保障缺憾

《治安管理處罰法》第一百零四條規定“受到罰款處罰的人應當自收到處罰決定書之日起十五日內，到指定的銀行繳納罰款”，而第一百一十一條規定“行政拘留的處罰決定被撤銷，或者行政拘留處罰開始執行的，公安機關收取的保證金應當及時退還繳納人”。對公民是十五日，而對警察是“及時”，體現出公民權利義務和警察權力義務之間的嚴重不對等[19]，導致私權利保障缺憾。

總之，《治安管理處罰法》從立法宗旨和原則、立法內容等方面體現了對公民私權利較為全面地保障，但其對聽證程序的適用范圍沒有擴大、立法原則的規定仍有欠缺、對公民權利義務以及警察權力義務限制的不對等等規定的缺憾，導致私權利保障方面的不充分。保障公民私權利是行政公權力的終極目的，行政公權力是實現公民私權利的手段。“公民是國家中的真正主權者，政府的目的是為社會謀幸福，政權只是將個人意志匯集起來的公共中心，以推動整個社會發展為天職，社會始終是最高權力的主人”。[8]235“政府是為了保障權利而設置的”，“政府沒有任何權利，它是許多個人為了保障他們自己權利的目的而選擇的代表團體”[20]。因此，《治安管理處罰法》不應僅僅是一部“處罰法”，更應成為一部保護公民私權利的“保障法”。在“國家尊重和保障人權”的憲法旗幟下，更需要遏制警察公權力的濫用，實現公民私權利的保障。

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