以“理”促“治”以“理”代“治”———從源頭上斬斷滋生“小金庫”的資金鏈

●才家煒 賀宏洲

“小金庫”一詞，單就字面而言，可以有五層理解：其一，相對于發行貨幣而設的保管庫而言，其金額相對較小，易被忽視；其二，與金庫保管貨幣之方式相似，其隱秘性強，不易被察覺；其三，與金庫名正言順的“身份”相左，故冠之以引號；其四，不論是南宋楊殿帥積攢之“馬糞費”、宋代楊億收受之“潤筆費”，還是清代吏部私扣之“考核費”，都說明“小金庫”源遠流長，有極強“傳染性”；其五，治理“小金庫”已常態化，且“小金庫”這個字眼曝光率極高，足見其積弊至深，甚至是積重難返。

那么，“小金庫”屢見不鮮、屢查屢犯、屢禁不止的癥結究竟在哪里？筆者以為：一是紀檢監察、組織和人事部門對領導干部的財權監管失之于寬；二是財政和審計部門對財政資金的監管存在漏洞；三是領導干部的法制觀念和理財意識不強；四是會計人員的業務能力和依法理財水平不高。

而治理“小金庫”，沒有管總的“一攬子”方案，必須“個個擊破”。就是要求紀檢、組織、財政和審計這四個部門各自做好“三件事”，最終實現以“理”促“治”，以“理”代“治”，以期達到根治“小金庫”的目的。

一、紀檢和組織部門要做好三件事

選人用人，歷來是關乎事業興衰成敗的大事。紀檢監察、組織人事部門執掌著選人用人的權力，近年來通行的是考核“德、能、勤、績、廉”這五項指標和群眾滿意度。盡管設有經濟責任和離任審計等關口，但是，由于單位的開支和審計結果一般不對外公開，組工部門不直接參與審計，審計結果亦不通達組工部門，群眾對此更是兩眼一抹黑，加之裙帶關系、地方保護主義、利益集團大行其道，使得相當一部分領導干部即使有私設“小金庫”等經濟問題也能蒙混過關。要根治“小金庫”，紀檢、組織部門起著舉足輕重的作用，務必做好三件事：

（一）把“理財績效”納入領導干部選拔任用體系

在按照正常組織程序選人、用人之前，由財政或審計部門對擬提拔對象依法理財情況進行監督檢查：一查內控制度，看其從資金入口到出口的整個運行過程是否有嚴密的制度約束；二查會計基礎，看其機構設置和人員配備是否合法合規；三查會計核算，看其收支是否存在違法違紀問題；四查資產管理，看其是否存在國有資產流失等問題。將以上指標加以量化，同時，參考三年以內財政、審計部門或中介機構對其實施監督、審計的結果，最終加權平均得出該單位負責人的理財績效得分，作為選拔任用的重要依據。

（二）注重對領導干部依法理財能力的培訓

要堅決打破以往忽視財政、財務、會計、稅務及相關政策法規等知識培訓的做法，在各級領導干部培訓中將依法理財和財經法規培訓作為重要內容納入。通過不定期培訓，引導領導干部既要在健全決策機制、完善決策方式、規范決策程序方面下功夫，又要在制定發展戰略、出臺重要政策、實施重要項目、建設重大工程時綜合考量其合法性、效益性、長遠性和本地區經濟承受能力；既要關注在組織群眾實現本地區、本部門、本單位既定的規劃和目標過程中的投入、產出、結果，還要關注投入所反映出的效率、效力、經濟、公平、質量等指標；既要不斷創新理財思路，掌握并運用先進的理財方法，科學合理地管好用好財政資金，又要保證國有資產保值增值，實現國家利益最大化。

（三）全程跟進領導干部經濟責任審計

前移經濟責任審計的關口，改變以往絕大多數經濟責任審計項目“先離后審、先升后審、邊離邊審”的狀況，推行對領導干部任期內職責履行情況開展事中監督的做法。在領導干部擔任實職一兩年后，由紀檢和組織部門全程跟進，審計機關立項并實施經濟責任審計，既便于紀檢和組織部門及時掌握領導干部的工作能力和業績，又便于審計機關全面調查了解情況和獲取各種審計資料，避免因時過境遷、人員變動而難于取得審計證據。同時，通過制度設計，將紀檢和組織部門參與領導干部離任時的財務工作交接作為一項常規制度堅持下來。

二、財政和審計部門要做好三件事

“小金庫”的存在，使國家財力被分散，政府宏觀調控能力和財政分配職能被削弱，部分政府非稅收入被非法轉移，國家稅基被侵蝕，財政資源被擠占，嚴重扭曲了市場對資源的合理配置。要根治“小金庫”，財政和審計部門責無旁貸，務必做好三件事：

（一）深化預決算管理

重點推進部門預算、國庫集中支付和政府采購三個覆蓋，堵塞部門私權套取國家資金的渠道。在支出預算上，將部門本級及所有下屬單位都納入部門預算，進一步規范基本支出、細化項目支出，完善定員定額標準體系；在支出流程上，將國庫集中支付推廣到全部基層預算單位和所有財政性資金，完善銀行賬戶管理，健全動態監控體系，擴大公務卡改革范圍和結算資金量；在支出項目上，擴大政府采購規模和范圍，將更多的采購項目納入采購預算管理，細化采購項目的構成及資金來源，嚴格依據預算和采購合同撥付資金。嚴格預算的編制、調整、追加和執行管理，充分運用決算成果，強化預算績效管理。

（二）強化財政資金監管

規范部門間的財政關系，遏制權力部門化、部門利益化傾向，使一切政府收入征收權回歸人大，一切預算資金分配權回歸財政，逐漸弱化主管部門對財政資金二次分配的自由裁量權，逐步縮減并規范部門系統內的專項資金規模。以解決稅外加費和收入不入庫問題為重點，在收入項目上，按照“正稅清費”原則，對非稅收入項目進行標準確認，在清理、整頓各類收費項目的基礎上，建立統一的非稅收入項目庫；在收入流程上，深化收支兩條線和行政事業單位國有資產管理改革，推行非稅收入集中征繳，健全資產處置審批機制，完善資產財務會計管理制度，將包括國有資產處置與經營收入在內的所有非稅收入都納入預算征收。將審計部門實施的經濟責任審計與財政部門開展的預算監督、專項資金監督、會計監督等常規監督工作有機結合起來，充分利用相關檢查成果，節約檢查成本，減少重復監督。

（三）推進預決算公開

分四個步驟推進參與式預決算公開模式：一是在部門預算申報之后、預算草案形成之前，由財政部門將各部門提交的專項資金項目申請上網，接受市民網絡投票，投票結果作為確定各類專項資金項目優先順序的重要參考指標；二是在預算草案制定完成后，提交黨委、政府審議前，組織開展專家論證，將論證結論作為預算決策的重要參考依據；三是在黨委、政府審議后，提交人大審議前，組織民眾代表、人大代表和其他社會成員針對財政專項資金項目舉行聽證；四是在人大審議通過后，全面推進省市縣三級部門預決算公開和涉及民生、“三農”等重點項目的預算公開，自覺接受社會各界監督。■