促進低碳經濟發展的政策探討

●上海濟帆文化傳播有限公司 潘 潔

引言

低碳經濟是指在可持續發展理念指導下，通過技術創新、制度創新、新能源開發、產業升級轉型等多種手段，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達到經濟社會發展與生態環境保護雙贏的一種經濟發展模式。金融危機以來，很多國家將發展新能源、發展低碳產業作為重振經濟的重要驅動力。因此，探討促進低碳經濟發展的相關政策對于促進經濟的健康可持續發展具有重要的意義。

一、促進低碳經濟發展的基本政策要素

宏觀政策工具的基本原理就是通過改變市場行為從而實現政策目標，對于促進低碳經濟發展的政策而言更是如此。在制定低碳經濟發展的時候要充分考慮到市場機制的作用，政府的政策干預只是配合市場更有效率的運行。基于此，在政策制定過程中要充分考慮市場中的各種要素并克服市場轉換過程中的各種障礙。

這些要素和障礙包括低碳產品市場需求和供給的各個方面。供給方面的要素包括：產品的產出效率、產品的價格制定、產品的運輸、產品的技術創新和原料獲得等。需求方面的要素包括：產品對于使用者可持續發展的潛力和機會、產品的適用性、產品的成本比較、產品的可獲得性等。需要考慮的障礙則包括：首先，全社會發展低碳經濟的理念。要喚起全社會的綠色發展理念和意識，從生產到生活的各個層面均要謀求綠色發展；其次，現有的生產能力和技術能力，低碳產業的發展過程是一個技術不斷創新的過程；再次，商業模式，低碳經濟的發展需要一個成熟的商業模式，這樣才能使企業獲取利潤，激勵其進行技術更新和規模擴張；最后，融資方面的困難，如何能夠對低碳產業發展提供足夠的資金支持。

政府在低碳經濟發展過程中的基本作用是調節市場，搭建一個競爭的平臺，并盡量在技術上保持中立。（1）政府制定的政策要能夠充分應對氣候變化和可持續發展的挑戰，這里面既包括能源政策（能效提高和新能源開發政策），也包括環境政策。（2）制度和法律框架。包括：能效/新能源促進機構、能效標準設定、能源審計和市場能力建設、可再生能源支持計劃、PPP 模式、效用計劃和激勵措施。（3）資金激勵政策：一是要取消能源價格補貼，努力使低收入人群受益；二是進行直接補貼，如投資補貼，進行現金返還等；三是財政激勵措施，稅收減免、加速折舊等。

正是考慮以上因素，政府的政策工具應該在強制執行和市場自主行為之間尋求一種平衡，以達到最優的調控效果，并使市場運行效率最高（見圖1）。

二、促進低碳經濟發展的財政政策

由于一部分低碳產業具有很強的外部性（能效提高產業），另外一部分低碳產業具有高風險高收益的特征（可再生能源產業），因此，低碳產業的發展需要政府提供一定的財政支持，其中既包括稅收政策也包括財政補貼和其他制度層面的政策措施。從不同的維度看，財政政策分為不同的類型：從作用功效上可分為：激勵性財政手段和約束性財政手段；從作用環節上可分為：生產環節的財政政策、流通環節的財政政策、消費環節的財政政策；（3）從作用內容上可分為財政投入政策、稅收政策、政府采購政策等；（4）從具體工具形式上分，包括財政補貼、財政獎勵、加速折舊、投資抵免、稅收及稅收優惠等等。從世界各國的實施情況看來，財政政策和碳定價在促進低碳經濟發展中處于非常核心的地位。因此，我們可以將財政政策工具劃分為碳定價和基于技術的工具兩種類型（見表1），其核心是通過財政政策對經濟體的低碳經濟行為形成一種激勵和約束機制。

表1 促進低碳經濟發展的財政政策工具

從政策實施的效果來看，能源價格與能效之間存在著顯著的反向關系，這表明了影響能源價格的碳定價具有非常重要的地位，碳定價可以通過三種途徑來實施：排放貿易、碳稅和混合貿易——稅收計劃。除此之外，還需要有一個很好的體系來實施碳定價，這既包括財政政策工具也包括制度層面的設計：一方面可以通過財政政策影響能源價格，另一方面通過制度層面的設計對碳定價和財政政策有效實施進行保障，如設立能源政策獨立的監管人，對整個碳定價和低碳經濟發展進行監督等。

從全球經驗來看，將減排目標與預算緊密結合，有助于提高財政資金的配置效率，更好地達到低碳發展的政策目標。在所有的財政政策工具中，對污染進行征稅并進行相關政策創新比財政補貼更為有效。通過稅收可以改變市場中的價格信號，引導經濟主體改變自己的行為，從而起到減少排放和低碳的效果。對能源和污染征稅，還可以起到再分配的功能，調整不同階層之間的收入分配。而制度層面的政策工具則對低碳經濟發展提供了一種進入或評價的標準，這對于政策的績效評價非常有益。

三、促進低碳經濟發展的金融政策

金融政策旨在對低碳產業的發展提供資金支持，擴大融資渠道，提高低碳產業的融資便利性。其中，不僅要求政府資金對產業發展的支持，還要充分利用資金的杠桿作用，吸引更多的民間資本進入低碳產業。很多發展中國家在諸多低碳技術領域都處于領先地位，這些技術會成為未來整個區域經濟增長的推動力。表2 顯示了亞太地區當前政府和私人部門對低碳產業的投資狀況，通過CDM 機制及公共投資和補貼，各國已經在提高能源效率和可再生能源方面取得了長足發展，同時，私人部門的投資也有了很大的增加。政府可以通過財政補貼、設立產業基金等模式促進低碳經濟發展。從私營機構的角度來看，它們在關注低碳產業發展潛力和高額利潤的同時，還會特別關注資金運作的風險（特別對于銀行而言），因此，政府應通過一些金融政策來形成一種合理的風險承擔結構，以降低和分散金融機構對低碳產業的融資風險，最大化地利用政府資金杠桿以實現低碳產業的融資。

表2 亞太地區低碳經濟發展的投資結構

表3 促進低碳經濟發展的融資政策

表3 列示了政府促進低碳經濟發展的融資政策，其核心在于關注融資風險和融資成本。政府通過財政支持和補貼的手段和私營投資機構共同承擔低碳產業投資的風險和成本。但從國際經驗來看，一些降低項目成本的補貼措施并不能顯著降低金融機構的風險。所有的參與者都希望在短期內最大限度的得到政府補貼，在這種背景下，政府應該采取以下一些措施，以達到：（1）最大化基金的杠桿效應，帶動更多的資金進入低碳經濟領域，以最大限度地產生影響；（2）最大限度地維持低碳經濟融資的可持續性，并將政策對市場的扭曲降到最低水平；（3）通過金融部門的作用以保證其長期的所有權。設立政府基金是實現以上政府政策目標的有效手段，通過政府基金的杠桿作用，可以充分地對低碳經濟及產業發展進行融資。表4 列出了一些促進低碳經濟發展的政府基金模式，政府可以利用種子基金，使用杠桿進行融資，引導更多的民間投資進入低碳經濟領域。

表4 一些促進低碳經濟發展的政府基金模式

四、構建一個成熟的碳交易市場

低碳經濟發展最終要靠市場機制來完成，因此，構建一個成熟的碳交易市場非常重要。這種碳交易市場可以分為不同的層面：國家層面、區域層面和公司層面。既包括國家的排放交易體系，也包括區域層面的排放交易體系，還包括公司層面的溫室氣體排放的報告、可再生能源證書的交易，能源效率證書的交易等（見表5）。這個市場體系是以下一些體系的循環：實施框架、選擇和工具，對技術和政治內容的評估、實施和強化體系，監測、報告和驗證體系，社會、經濟和環境影響。

表5 國際上開展的部分市場機制

政府可以采取一些政策以增加市場的成熟度，這些政策要充分考慮到各個市場的不同特征。建立類似于CDMs 的補償交易機制，并改革CDMs；以部門為基礎的信用體系和貿易體系；基于國家適當減少排放行動的信用/支付體系；排放許可證的交易系統（上限和交易）。通過上述政策，政府可以構建一個完善、有效的碳交易市場。

五、對中國的政策啟示

從上述的分析中可以看出，低碳經濟既是未來重要的經濟發展推動力，同時也是一種外部性很強的經濟發展模式，促進低碳經濟發展需要發揮政府和市場兩方面的作用。

首先，促進低碳經濟發展需要一個政府政策引導下的市場機制。政府的政策工具應該在強制執行和市場自主行為之間尋求一種平衡，以達到最優的調控效果，并使市場運行效率最高。當前，既有區域性的碳交易市場，也有國別性的碳交易市場，我國應該積極制定相關的交易準則和交易體系，并積極融入區域性或國際性的碳交易市場。

其次，財政政策和碳定價在促進低碳經濟發展中處于非常核心的地位，需要建立一個很好的體系對碳交易進行有效定價，在所有的財政政策工具中，對污染進行征稅并進行相關政策創新比財政補貼更為有效。當前，我國已經開始了相關的資源稅和環境稅改革，進一步深化相關稅收領域的改革，對促進我國的低碳經濟發展有非常重要的意義。

最后，政府設立的產業基金在低碳經濟發展中具有重要的作用，政府的基金有各種不同的模式，其中，有政府直接的資金支持，也有相關的風險分擔基金，充分分擔企業在發展低碳經濟中所承擔的風險，除政府資金外，還要充分利用資

金的杠桿作用，利用政府資金的種子資金作用，吸引更多的民間資本進入低碳產業，可以采用公私合營（PPP）模式對低碳經濟發展項目進行融資。■

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