從時(shí)間和區(qū)域維度看地方債務(wù)與土地財(cái)政的關(guān)系

●盧 昕

土地財(cái)政是指地方政府從土地開發(fā)及其相關(guān)領(lǐng)域所獲得的稅收收入和公共產(chǎn)權(quán)收入。在近幾年房?jī)r(jià)高漲的情況下，這兩塊收入占地方財(cái)政收入的比重不斷提高。政府進(jìn)行借債等融資行為的推動(dòng)力之一是普通的稅收不足以支撐地方政府進(jìn)行基建等市場(chǎng)失靈領(lǐng)域中的資金需求。而土地財(cái)政的出現(xiàn)則增加了地方政府的收入，是預(yù)算外收入的一種，又稱為第二財(cái)政。土地財(cái)政這種行為的出現(xiàn)使得地方政府得以通過賣地等方式來增加收入，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府這種行為通常會(huì)由于房地產(chǎn)商將地價(jià)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者的身上導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格的上漲。但與此同時(shí)政府也面臨著通過土地財(cái)政籌資減少負(fù)債和穩(wěn)定房?jī)r(jià)保證消費(fèi)者生活水平的兩難選擇。

這里從時(shí)間和地區(qū)兩個(gè)角度來進(jìn)行分析，主要討論土地財(cái)政對(duì)地方債務(wù)的影響和二者之間的關(guān)系。此處，以地方政府賣地所得的收入來衡量土地財(cái)政的力度。時(shí)間角度主要是隨著時(shí)間的變化，地方債務(wù)的規(guī)模和房?jī)r(jià)（作為賣地收入的正相關(guān)因素）之間的聯(lián)系；從地區(qū)角度上看主要是房?jī)r(jià)的分布和地方政府的債務(wù)規(guī)模分布的情況。

一、地方債務(wù)與土地財(cái)政的關(guān)系的時(shí)間維度

截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65 億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56 億元。2012年到2013年6月份的政府債務(wù)如下圖1，1997年-2010年的地方政府債務(wù)的余額增長(zhǎng)率變動(dòng)如圖2。可看出在2012-2013年間，地方債務(wù)增長(zhǎng)的幅度大于中央的債務(wù)增長(zhǎng)的幅度，為了更好地對(duì)地方債務(wù)的變動(dòng)情況進(jìn)行衡量，下面取地方債務(wù)的增長(zhǎng)率來進(jìn)行研究（見圖2 地方政府債務(wù)的余額增長(zhǎng)率變動(dòng)圖）。

圖1 全國(guó)政府性債務(wù)規(guī)模圖

圖2 地方政府債務(wù)的余額增長(zhǎng)率變動(dòng)圖

因此地方債務(wù)的余額在1997年到2010年期間一直是不斷增長(zhǎng)的，而增長(zhǎng)率在2009年達(dá)到最大值，在2010-2012年間有所下降而在2013年則有小幅度的上升,但整體看來在1998-2013年的趨勢(shì)是下降的，且變動(dòng)的幅度正在逐漸縮小中。2009年債務(wù)增長(zhǎng)率的異動(dòng)認(rèn)為是由于全球金融危機(jī)的影響使得地方收入減少導(dǎo)致的。

圖3 房?jī)r(jià)增長(zhǎng)率變動(dòng)圖

由房?jī)r(jià)增長(zhǎng)率變動(dòng)圖和地方債務(wù)的余額增長(zhǎng)率變動(dòng)圖來看，可以看出在2002-2008年間，地方債務(wù)的增長(zhǎng)率是顯著降低的，而在此期間的房?jī)r(jià)增長(zhǎng)率則顯著增加；而在2009-2013年間，房?jī)r(jià)繼續(xù)維持著比較高的增長(zhǎng)率，而地方債務(wù)的增長(zhǎng)率則維持在相對(duì)較低的水平，比2008年之前的水平還要低。地方債務(wù)增長(zhǎng)率在2009年的急劇增長(zhǎng)主要原因是由于2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致的政府各方面的收入減少的結(jié)果。因此由上分析得到房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)幅度確實(shí)在一定程度上和政府地方債務(wù)的增長(zhǎng)幅度有著此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。

這種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系表明：土地財(cái)政、地方債務(wù)和房?jī)r(jià)之間的關(guān)系在于，土地財(cái)政的產(chǎn)生減少了地方債務(wù)的負(fù)擔(dān)，使得地方政府能夠增加收入。而土地財(cái)政又會(huì)使得房?jī)r(jià)升高，但同時(shí)，地方債務(wù)用于基建會(huì)使得城市的基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，在便利了城市居住者的同時(shí)會(huì)使得土地價(jià)值有了附加值，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)是房?jī)r(jià)增長(zhǎng)的原因之一。

單論房地產(chǎn)價(jià)格和土地財(cái)政之間的關(guān)系是：地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的過度依賴，使得當(dāng)前房地產(chǎn)價(jià)格泡沫越吹越大，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴又使其沒有刺破泡沫的決心，結(jié)果是房?jī)r(jià)越調(diào)越高。事實(shí)證明土地財(cái)政是房?jī)r(jià)暴漲背后重要的推手，因而如何理清房地產(chǎn)和土地財(cái)政的真正關(guān)系，如何有效避免土地財(cái)政所帶來的負(fù)面影響，如何讓房地產(chǎn)發(fā)展回歸到合理的軌道是當(dāng)前有效控制房?jī)r(jià)暴漲的關(guān)鍵。

房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)幅度和地方債務(wù)的增長(zhǎng)幅度所存在的這種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系主要是因?yàn)樵谕恋刎?cái)政的模式下，政府的收入有一部分來自于賣地的收入，房?jī)r(jià)的上漲一部分原因是由于土地成本的上漲，在地方政府從賣地中收獲了由于地價(jià)上漲所帶來的收入時(shí)，地方政府會(huì)因?yàn)槭杖氲脑黾邮沟媚軌蜃约禾峁┵Y金從而減少了要借的債務(wù)規(guī)模，而這種地價(jià)的變化會(huì)體現(xiàn)在房?jī)r(jià)上。變化的根源是土地財(cái)政的存在，房?jī)r(jià)和債務(wù)的這種關(guān)系在一定程度上緩解了地方政府對(duì)資金的需求，然而也為地方債務(wù)提供了很多不確定性，相當(dāng)于債務(wù)被房?jī)r(jià)所綁架了，當(dāng)房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)下跌的時(shí)候可能會(huì)對(duì)地方政府的償還能力產(chǎn)生較大的影響，同時(shí)這種機(jī)制也不利于激勵(lì)地方政府控制房地產(chǎn)價(jià)格。

二、地方債務(wù)與土地財(cái)政的關(guān)系的區(qū)域維度

在債務(wù)規(guī)模方面，各個(gè)省級(jí)的行政單位差異較大，其中，甘肅、安徽等部分地區(qū)債務(wù)增長(zhǎng)速度較快，江蘇、廣東、浙江債務(wù)規(guī)模加大。而債務(wù)指標(biāo)方面，各省市地方政府負(fù)債率均較低，但重慶、云南已接近國(guó)際警戒線，鑒于各省自己公布的債務(wù)率均低于100%，總債務(wù)率超過90%的有北京、重慶、貴州、云南；在考慮到全口徑政府性債務(wù)的情況下，吉林、云南、湖北、重慶、甘肅等表現(xiàn)出較弱的債務(wù)指標(biāo)，而山東、河南、廣東、安徽等地區(qū)表現(xiàn)則相對(duì)較好。

圖4 各地區(qū)政府性債務(wù)增速對(duì)比

圖5 各地區(qū)政府債務(wù)指標(biāo)對(duì)比

表1 各地區(qū)地方債務(wù)與公共預(yù)算收入對(duì)比

圖6 各地區(qū)房?jī)r(jià)對(duì)比

由圖可知，北京、上海、浙江、廣東的房?jī)r(jià)較高，這4個(gè)地方的地方政府性債務(wù)余額/公共預(yù)算收入都低于全國(guó)平均水平，處于比較好的債務(wù)水平，廣東的此指標(biāo)為統(tǒng)計(jì)范圍最低值，青海、寧夏、內(nèi)蒙古的房?jī)r(jià)則較低，這3 個(gè)地方的余額比預(yù)算收入指標(biāo)高于全國(guó)平均水平，處于相對(duì)不好的債務(wù)情況。

根據(jù)審計(jì)署的公告，截至2012年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額37.23%，地方政府債務(wù)的償還對(duì)土地出讓收入依賴程度很高，其中：浙江達(dá)到66.27%，海南、福建、重慶分別為56.74%、57.13%、50.89%，這四個(gè)省市政府一半以上的債務(wù)償債依賴土地出讓收入。與前面的債務(wù)進(jìn)行對(duì)比可以得到以下結(jié)論浙江、海南、福建、重慶等地的地方債務(wù)的償還比較高程度的依賴于來自于土地財(cái)政的收入，償債資金的穩(wěn)定性較弱；青海、甘肅、云南、重慶、寧夏等12 個(gè)省市高于全國(guó)地方政府性債務(wù)余額/公共預(yù)算收入的平均水平，這些地區(qū)相對(duì)而言經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和政府性基金的收入依賴程度較高。可見房?jī)r(jià)高的地區(qū)相對(duì)而言更依賴于土地財(cái)政所帶來的收入，而房?jī)r(jià)低的地區(qū)更少依賴于土地財(cái)政收入來償債，典型的對(duì)比就是青海和廣東的對(duì)比。

在當(dāng)前二、三線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)已開始出現(xiàn)相對(duì)過剩，而一線城市則仍面臨較為嚴(yán)峻的房地產(chǎn)調(diào)控的整體市場(chǎng)情形下，土地出讓收入在短期內(nèi)將呈現(xiàn)出一定的波動(dòng)性，這將會(huì)導(dǎo)致某些地方的地方政府償債資金的穩(wěn)定性受到較大影響。

三、結(jié)論與建議

從時(shí)間和區(qū)域兩個(gè)維度來對(duì)土地財(cái)政和地方債務(wù)之間的關(guān)系進(jìn)行分析可以得到以下結(jié)論：第一，房地產(chǎn)價(jià)格的增長(zhǎng)率與地方債務(wù)的增長(zhǎng)率成反向的變動(dòng)關(guān)系，即地方債務(wù)的增長(zhǎng)率在降低的同時(shí)房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)率上升。第二，房?jī)r(jià)高的地區(qū)債務(wù)壓力較小，更多依賴土地財(cái)政所帶來的收入，而房?jī)r(jià)低的地區(qū)則相對(duì)債務(wù)負(fù)擔(dān)更重。

土地財(cái)政在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加地方政府的資金來源，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的同時(shí)也為地方債務(wù)的穩(wěn)定性埋下了隱患，并且綁架了房地產(chǎn)價(jià)格。我們應(yīng)尋求新的模式打破當(dāng)前土地財(cái)政的模式，改變土地財(cái)政誘發(fā)房地產(chǎn)價(jià)格上升的格局與此同時(shí)尋求減輕地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施。

從長(zhǎng)期來看，這需要財(cái)政、土地、金融等多方面的改革來實(shí)現(xiàn)，主要是擴(kuò)大地方政府的融資渠道，建立融資的可持續(xù)機(jī)制。可從以下入手：

第一，改變土地供應(yīng)模式和土地制度。目前我國(guó)嚴(yán)格的土地供應(yīng)制度限制了土地資源的合理和有效配置，是導(dǎo)致土地財(cái)政現(xiàn)象發(fā)生的內(nèi)在原因，改變土地供應(yīng)模式有利于激勵(lì)政府加強(qiáng)負(fù)債管理和尋求新的資金來源渠道進(jìn)行融資。

第二，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)的行政考核，將改變政府的職能增加政府負(fù)債作為政績(jī)考核內(nèi)容之一，促進(jìn)地方政府解決債務(wù)的積極性，有利于遏制地方債務(wù)增長(zhǎng)。

第三，改變中央和地方的財(cái)政分配格局，為地方政府提供新的收入來源。新的稅種有利于改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴，改變政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)的思想，并提供穩(wěn)定的、可持續(xù)的現(xiàn)金流，在進(jìn)行融資促進(jìn)金融市場(chǎng)發(fā)展的同時(shí)也減輕了地方債務(wù)償債的不穩(wěn)定性。■