工業用地轉為商業或住宅用地是否必須招拍掛

工業用地轉為商業或住宅用地是否必須招拍掛

□劉文杰

已出讓國有工業用地因城市規劃調整變更為商業或住宅等經營性用地的，應如何辦理土地用途變更手續，是一個爭議較大的問題。在實際工作中各地做法不一：有的地方是由現使用者按照新土地用途市場價格與原土地用途市場價格的差額“補繳價差”，辦理土地用途變更手續；有的地方是由政府對原土地使用權有償收回后重新招標拍賣掛牌出讓。到底該如何辦理，我們需要對現行法律、法規、規章進行深入的理解。

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條規定:“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依照本章的有關規定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記。”

2003年國土資源部頒布實施的《協議出讓國有土地使用權規定》（以下簡稱21號令）第十六條規定:“以協議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變為商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續。”

2006年國土資源部印發的《協議出讓國有土地使用權規范》第八條規定:“出讓土地申請改變用途等土地使用條件，經出讓方和規劃管理部門同意，原土地使用權人可以與市、縣國土資源管理部門簽訂《國有土地使用權出讓合同變更協議》或重新簽訂《國有土地使用權出讓合同》，調整國有土地使用權出讓金，但《國有土地使用權出讓合同》、法律、法規、行政規定明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外。”

2007年頒布的《城市房地產管理法》第十八條規定：“土地使用者需要改變土地出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。”

以上法律、法規、規章都規定工業用地經批準轉為商業或住宅用地，可以用“補繳價差”的方式辦理土地用途變更手續。

2007年9月28日國土資源部頒布實施的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（以下簡稱39號令）第四條規定:“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。”

從上述規定來看，似乎39號令經營性用地招拍掛出讓的規定與21號令等“補繳價差”的規定存在沖突，實際上，它們并不矛盾。21號令等規定的出讓合同變動，與39號令規定的禁止協議方式出讓經營性用地有本質的區別，這兩種行為的性質不同。39號令所禁止的協議方式出讓經營性用地行為，是政府主動實施的一種土地出讓行為；21號令等規定的不是一種土地出讓行為，而是政府根據土地使用者改變土地用途的申請而作出的一種行政許可行為。39號令所指的協議方式出讓經營性用地，是一種權利設定，通過協議出讓，土地使用者得到了一宗出讓土地使用權，而21號令等規定的合同變更或重新簽訂合同，是一種權利內容的變動，而不是重新設定，它是以已有土地權利為基礎而進行權利內容變動。39號令中所禁止的協議方式出讓經營性用地行為，是指政府在一級市場中直接通過協議方式向市場供地的行為。21號令等規定的行為出現在土地使用權出讓后土地使用者利用土地的過程中。所以工業用地經批準變更改為商業或住宅等經營性用地，如果現土地使用權人愿意，完全可以采取“補繳價差”的方式辦理土地用途變更手續。

現使用者以合法方式獲取的工業用地使用權應當受到保護。如原出讓合同對改變土地用途有約定的，應按合同執行，政府因規劃用途變更收回土地使用權時，一定要征得土地使用權人的同意，避免出現強收強賣。

收回重新招拍掛，在實際操作過程中，土地上的房屋及其他附著物收回的價格也很容易產生分歧，造成矛盾糾紛。收回已出讓土地使用權與土地征收、征用一樣，是剝奪權利人財產權的一種行為，應受到限制。所以，在工業用地轉為商業或住宅用地時，地方政府不應為追求土地收益的最大化而盲目出臺必須由政府收回招拍掛出讓的行政規定。

中牟縣國土資源局)