廢止勞教：從管制轉向治理

滑璇

2013年12月28日，十二屆全國人大以常委會會議的方式，通過了《關于廢止有關勞動教養法律規定的決定》。《廢止決定》不僅廢除了由國務院制定的兩份勞動教養“規范性文件”，還宣布“對正在被依法執行勞動教養的人員，解除勞動教養，剩余期限不再執行”。

從2013年初開始，中央和地方廢除勞教的聲音不斷傳出。中共十八屆三中會全《決定》中，甚至直接宣布將廢止勞教。但直至立法機關最后通過的《廢止決定》，才算走完最后的法定程序。

執行了50余載的勞教制度走向終結，制度的背后有多少“按鈕”需要放開？后勞教時期，還有哪些“類勞教”的治理思維需要轉變？

要廢止的是一個法律體系

作為一項制度，中國的勞教由一系列行政法規、部委規章、地方性法規等共同組成。其中1957年的《國務院關于勞動教養問題的決定》和1979年的《國務院關于勞動教養的補充規定》，均經全國人大常委會批準，屬于效力最高的法律層級。除此之外，尚有多部與勞教相關的下位規范性文件。

在全國人大官方網站的“中國法律法規信息系統”中，除上述國務院的兩個重要文件，涉及勞教的還有司法解釋及文件18條、部委規章及文件10條、地方性法規規章30條。

對此，中國社會科學院法學所所長、立法學專家李林認為，同批準的程序相對應，勞教的廢除也要由國務院提出關于廢止勞教的議案，再由全國人大常委會批準。

在學者看來，由于1957年、1979年的兩部國務院文件法律層級最高，只要把這兩部文件廢止，整個勞教法律體系也會隨之瓦解。

“這相當于從根部把一棵大樹砍倒。”李林說，從法理上講，法律層級的文件一廢除，所有以此為根基的規范性文件就可以推定為同時廢止，當然，立法機關可以在廢止上述文件時補充一句，“根據本決定或者本決議制定的行政法規、地方性法規、司法解釋等等，同時廢止。”

不過，與全國人大幾乎同步，地方立法機構也開始對相關地方性法規作出清理。全國人大常委會開始審議的第二天，安徽省十二屆人大常委會第8次會議上也傳出消息，一份名為《安徽省人大常委會關于〈廢止安徽省勞動教養實施條例〉的決定（草案）》的議案也在提請審議。這個消息，讓人感受到勞教法律體系正在加速解除。

在整個廢止程序中，由誰提出“動議”也頗具意味。中國政法大學終身教授、行政法專家應松年稱，與設立勞教時的流程相對應，由公安部向國務院提出動議比較合適。

此次的常委會會議上，雖然沒有明確透露廢止動議由哪個部門最先提出，但從公安部副部長楊煥寧出面做出說明來看，公安部應該是廢止程序中的重要一環。

對動議的提出，立法法專家李林與應松年并不相同：“三中全會《決定》本身就能形成動議，以此為依據，只需啟動程序即可。”

在李林看來，廢除法律不像立法時需要反復研討、醞釀，所以過程相對簡單。加之中央已有決定在先，所以通過表決沒有問題，“就像一次切除異物的外科手術，是個快刀斬亂麻的事”。

呼吁多年，一朝被廢

單從2013年來看，廢止勞教確實是中央一次快刀斬亂麻的果斷之舉，但從社會各界對推動勞教廢止的種種努力來看，卻是一個漫長的過程。

早在1996年，中國政法大學行政法學博士宋爐安就發表論文《勞動教養應予廢除》，開啟了學界對勞教的反思。5年后，在北京大學的一場勞教制度研討會上，法律學者們對“勞教審批權應由司法機關掌握”達成了共識。

不過，直到2003年的孫志剛事件，勞教制度的弊病才被普通公眾所關注。那年11月，北京理工大學經濟學教授胡星斗上書全國人大，要求對勞教制度提起審查。此后，幾乎每年的人大、政協會議上，都有代表對改革勞教大聲疾呼。2004年的全國兩會上，420名人大代表在改革勞教的議案上簽名，在全部2984名代表中比例超過14%。

來自各界的呼聲，也引起了決策層的關注。2005年，旨在保留勞教制度，同時改革勞教審批的《違法行為教育矯治法》，一度被納入全國人大五年立法規劃和年度立法計劃，但后來卻遲遲沒有下文。

2007年，69名學者再次聯名向全國人大常委會和國務院遞交“廢除勞教制度公民建議書”，引起再次關注。

2012年開始，重慶的任建宇案、湖南的唐慧案等極端個案，令民間廢除勞教的呼聲日高。新華網進行的專題調查顯示，通過微博參與投票的網友中有86.7%認為應該廢除勞教。輿論的持續關注讓公安機關在勞教問題上更加審慎，但對于勞教是否會廢除，官方遲遲沒有作出表態。

真正的轉機出現在2013年1月。全國政法工作電視電話會議上，中共中央政法委書記孟建柱透露“將停止使用勞教制度”。此后，無論中央還是地方，廢止勞教的步伐突然加快。全國政法工作會議在京召開未滿一月，云南省便率先宣布對涉嫌危害國家安全、纏訪鬧訪、丑化領導人形象三種行為的勞教審批一律停止，對其他違法情形的勞教審批也全部暫停。此后，廣東、湖南、浙江、山東等多地先后采取類似措施，部分地區干脆打開勞教大門，提前放人。

在中國社科院法學所研究員劉仁文看來，提前解教相當于一種“特赦”。而在一些曾從事實務工作的專家眼中，想要找個理由提前解教，實在不難。

在12月28日全國人大常委會的《廢止決定》中，“剩余勞教期限不再執行、所有在教人員全部解教”終于成為具有法律依據的解決方法。李林認為，這種方法更符合人性，而且依照“從寬”的原則放人，在法理上并無不可。

“雖然按規定勞教可以是1到3年，還能延長1年。但五六年前公安部內部就出了個決定，不許勞教3年，1到2年就夠了，實際上1年到1年半的比較多”，司法部研究室原主任王公義告訴《中國新聞周刊》。勞教時間的總體縮短，加上審批已停止近一年，這讓人們有理由相信，即便年底前將所有在教人員全部釋放，屬于提前解教的人數也不會太多。

治理思維待改

勞教走向終結的同時，關于社會治理的討論也開始漸熱。如三中全會《決定》中提到的國家“治理體系”和“治理能力”的轉變，廢止勞教，還只是第一步。

在勞教問題專家劉仁文看來，中央此番廢止的，只是狹義上的勞動教養制度。而在小勞教外，還有諸多不通過司法程序便剝奪人身自由的制度，比如針對賣淫嫖娼人員的收容教育制度、針對未達到刑事責任年齡者的收容教養制度、針對精神病人的強制醫療制度，以及勞教所更名為強制戒毒所后，針對吸毒成癮者的強制戒毒制度。

劉仁文告訴《中國新聞周刊》，“2012年全國勞教場所關押的小勞教人員已經大幅度降至5萬多人，而關押的強制隔離戒毒這一類大勞教人員就有20多萬。”而在上述各種與勞教類似的制度中，強制戒毒只是其中一項。“在這幾類大勞教的適用對象中，如何對他們的合法權益給予足夠重視，將是下一步無法回避的一個議題。”劉仁文說。

對此，中國社科院的鄧子濱強調：“如果上述的這些制度不被廢除，那么，已經廢止的勞教，可能借助其中的任何一項死灰復燃。這一點，必須警惕。”

體制內也傳出了類似的聲音。12月6日，在廣州市中級人民法院召開的一次媒體座談會上，廣州市政協副主席、廣州中院副院長余明永表示，針對賣淫嫖娼人員的收容教育制度雖然不同于勞教，但未來也將退出歷史舞臺。

對此，廣州中院行政庭庭長肖志雄解釋，認定賣淫嫖娼人員具有難改的“惡習”才是是否對其進行收容教育的關鍵。這與勞教制度中最受詬病的審批環節有些類似。肖志雄認為，勞教廢除后，輕型犯罪被歸為收容教育不太可能實現，而且在法律日趨完善的大背景下，一些不具有法律依據的規定被納入法治軌道指日可待。

在學者看來，法治環境變化的同時，社會治理方式也需要轉變。

清華大學法學院院長王振民向《中國新聞周刊》表示，十八屆三中全會提出，改革的總目標是完善中國特色社會主義制度，實現國家治理體系和治理能力的現代化，這表明了國家治理方式將發生轉變。而從勞動教養到社區矯正、從高墻內到高墻外的轉換，也讓社會看到了治理模式在由封閉型管制向開放型引導的逐步變化。

與此同時，法治思維也正在替代過去行政化的治理思維。當很多人認為治安處罰將因為勞教廢除而擴大適用范圍時，多位學界及實務界人士均表示，行政法方面沒有做出任何動作。這一點從側面顯示出，今后對違法問題的追求會更多的求助于司法途徑。未經審判即剝奪自由的行政權力，不會被再次放大。

在廢止勞教的過程中，信訪改革的信號也在不斷釋放。“2013年初已把上訪人員從勞教對象中拿走；然后，又取消了各地的信訪排名；之后，還會把信訪導入司法程序，并且建立終結機制。”中國人民大學法學院教授陳衛東認為，這種轉變也是加強法治的一種信號。

“其實我們正在尋找一種最適合中國的治理方式，而法治恰恰是這種最佳方式的關鍵一環。”王振民說，“當每個公民和行政機關都對法律抱有尊重和信仰時，我們才能實現國家治理體系和治理能力的提升。”

（實習生馮琳對本文亦有貢獻）