以人民滿意為標準謀劃“頂層設計”

葛守昆

黨的十八屆三中全會是在非常關鍵的時期召開的一次非常重要的會議。當前，中國改革已經進入了深水區，處于矛盾的高發期，啃的都是“硬骨頭”。全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對民眾關心的下一步如何改革作出了積極的回應和探索。黨的十八屆三中全會強調指出，加強“頂層設計”和“摸著石頭過河”相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策的科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力。在“摸著石頭過河”前加上“頂層設計”，這兩個結合起來說明改革的指導思想更加科學。

一、“頂層設計”問題的提出

在中國改革問題上，“頂層設計”已經成了時髦名詞，這一方面是對過去多年來“摸著石頭過河”、零敲碎打“試點式”改革的深化，另一方面也反映了新時期對改革的新期盼。我以為，改革必須“頂層設計”，但要害是如何進行“頂層設計”。

何謂“頂層設計”？從我所接觸到的人們認識看，有不同的理解。在學者層面上，一般強調的是改革的整體性、系統性。因為“頂層設計”來自于系統工程學的概念，主要強化工程的“整體理念”。在一般人的心目中，“頂層設計”就是從國家的中央層設計改革，既不能摸著石頭過河，也不能簡單靠政策優惠搞局部試點，國家的上層必須拿出改革的總體辦法。我的觀點很明確，改革當然要整體設計，同時也必須從中央開始。否則，靠下面去“闖”、去“試”，搞得不好，是瞎碰亂闖，繞來繞去，結果又回到了解決問題的原點。

二、關鍵是對原有的改革認真總結梳理

在學術層面上對改革進行頂層設計，關鍵是對已有的改革認真總結，找準中國改革所要解決的主要矛盾，明確改革的主體和改革的對象。首先應該搞清楚中國改革的針對性，這決定著中國改革從哪里開始。“文革”結束以后，中國改革當時面對的制度體制，主要是高度集權的計劃經濟體制。這是迄今為止人們都能達成的共識。這就決定了中國改革的順序是自上而下，而不是自下而上。特別要明確的是，改革雖然是有領導的，但同時領導本身就是改革的對象。否則，只將企業職工、農民作為改革的對象，改革的方向就有很大的問題。這是判斷改革是非和成敗如何的基本標準。其次，充分評估改革對社會的影響震動，確保改革秩序的總體穩定。改革必然涉及人們利益格局的重大調整，改革不可能有田園詩式的浪漫。雖然從長期來看，人們將普遍受益，但在短期肯定有的人利益有所減少，有的人利益有所增加。由利益矛盾引起的認識分歧是正常的，那種帕累托改進的想法是比較幼稚的幻想，也許在改革初期能暫時見效，但隨著時間推移，必然效應遞減，甚至適得其反。因此，不管你是否承認，不能排除改革中人們利益的矛盾和沖突。必須保證改革在穩定的社會環境中進行，保障正當和合法的權利，減少改革可能引致的不必要震蕩，必須建立改革的安全機制，做到不因利益得失引起大的社會動蕩。要增加改革的透明度。改革是億萬人民的偉大事業，必須保證廣大人民群眾的知情權、表達權、參與權、監督權，讓改革在陽光下進行。要確保在改革中因利益減少而生活困難群體有基本的社會保障。在改革過程中，有一部分人會有暫時的利益缺失，比如在原有崗位上下崗，甚至失業，并因此出現生活上的困難，還有的人喪失原來的權力和利益，收入減少等。所以必須做到“改革未動，保障先行”，先建立比較完善的保障體系，讓所有改革中生活困難的失利者有基本的生活保障。這有利于體現改革的公平，減輕改革陣痛，讓所有改革的當事人、參與者公平競爭而少后顧之憂。必須指出，為改革建立的社會保障適用于所有人，不只針對企業職工和農民。

三、中國改革的基本思路與順序

改革必須明確四大條件：改革目標就是推進國家治理體系治理能力現代化；改革要有安全保障；改革要提高透明度，人民群眾要有廣泛的有序參與；改革要有社會保障，失利者有基本的生活條件。改革有了這四大要件，就為改革奠定了一定的基礎和前提，整個改革才有可能不斷深化和細化。

就改革的思路和順序來說，首先是完成由人治到法治的轉型。中國歷史上長期處于封建社會，典型的是人治色彩、官本位、等級制。因此所有人必須在憲法和法律規定的范圍內行使權利。改革要規定責任和權利，防范瀆職和越權，要實行廣泛的監督，讓權力在陽光下運行。改革不能只改別人，不改自己；不能只改下面，不改上面。其次，改變官本位、等級制。在高度集權的計劃經濟時期，表現的是效率低下，實質是權利不平等。必須將擁有公共權力的官員置于嚴格的監督約束之下，將權力關進制度的籠子里，社會的法律首先是治官而不是治民。必須建立官員財產申報制度，并公布于社會。實際上，官員財產公示，也是對官員正當財產的保護機制。再次，以平等為基礎，統一平衡和處理好人們之間的利益關系。在一國內部的地區之間、部門之間、人群之間，都是平等的利益關系。在過去的改革里面，許多改革本身就建立在不平等的基礎之上，必須加以糾正。比如，在經濟發達的地區，通過特殊稅收減免等優惠政策搞開放的招商引資，制造了地區間和內外資企業的不平等。許多所謂的改革措施是“按下葫蘆浮起瓢”，沒有總體聯動，雖逞一時之效，但不具有根本性和長遠性。生產公共產品、提供公共服務的單位和個人，不能既吃財政飯，又吃市場飯，搞“雙軌制”，否則必然腐敗叢生，破壞政府的公眾形象。

有必要強調，改革的主體是人民，改革的最大得益者也是人民。必須以人民群眾對改革的滿意度作為判斷改革是非與否的重要標準！

（作者系江蘇省社科院經濟所原所長，研究員，享受國務院特殊津貼專家）

責任編輯：彭安玉endprint