應急廣播是政府應急管理的有效工具

溫秋陽

【摘 要】在政府的應急管理中，應急廣播能夠幫助政府實現溝通民眾、動員組織、穩定社會等職能，是政府易得和可依靠的工具。因此，政府要為應急廣播打通應急信息綠色通道，使其得以充分發揮作用。

【關鍵詞】便利性 可靠性 能動性 遏制謠言 應急信息整合

【中圖分類號】G206 【文獻標識碼】A

有專家研究提出，典型的應急管理組織結構為3C（Command、Control、Communications），即由指揮、控制和通信三個方面組成。①其中，通信既包括應急管理系統內部的信息聯絡，亦包括面向大眾的信息告知。在政府的應急管理中，必須借助大眾傳媒完成應急信息告知的任務，而應急廣播即是可使用的重要傳播工具，在停電等特別極端時刻，應急廣播是其終極依靠。

一、作為應急管理工具的應急廣播的基本特性

工具，是指能夠方便人們完成工作的器具。應急廣播作為政府應急管理的工具，可以通過傳播應急信息的方式，幫助政府完成應急管理中的聯絡與告知工作，不僅具有機械性，更具有智能性。

1. 便利性

工具因其被使用而具有價值。好工具的標準是不一定經常被使用，但一旦用得著，一定隨手可得、簡單好用。應急廣播即是具有這樣功能的好工具。從播發到傳輸再到接收均成本低廉，且不受電力制約，抗損毀能力強。應急廣播在突發事件發生后，在其他媒介不易得的情況下，當仁不讓地成為政府行使應急管理職能的最為得力的工具。

2. 可靠性

應急廣播具有公共服務屬性。在國外，應急廣播多為政府管理，且有相關法律規定其權利義務，具有可資使用的可靠性。在中國，應急廣播是傳統廣播近年來挖掘自身潛力、發揮自身優勢的產物。而傳統廣播屬國家主流媒體，具有毋庸置疑的公信力和權威性，政府信任、民眾信賴。因此，政府在危機時刻使用應急廣播可謂順理成章。

3. 能動性

作為工具的應急廣播并非只是被動地等待政府使用。應急廣播從業者的新聞敏感和社會擔當賦予了應急廣播極強的主觀能動性，可以自覺地為政府提供傳播平臺，并通過議程設置等媒體行為，積極呼應政府的應急舉措，使政府的應急管理行為更被關注，并推動政府應急處置行之有效。

二、作為應急管理工具的應急廣播的功能實現

應急管理過程一般分為危機的預防、準備、響應和恢復四個階段。這四個階段中的每一個階段都有需要面向大眾傳播的內容。如：預防階段要進行減災防災教育、宣傳、培訓；準備階段要發布預測、預警信息；響應階段要向社會通報危機狀況及政府采取的措施；恢復階段要向社會通報啟動恢復計劃和措施，提供補償、賠償、社會救助情況以及評估、總結和審計情況。

危機管理專家米特羅夫和佩爾森認為，收集、分析和傳播信息是危機管理者的直接任務。危機信息的管理貫穿于危機事前、事中和事后的每個階段，發揮著十分重要的作用。及時收集、傳遞和共享信息，能夠舒緩危機，降低危機的損害程度。②

對政府而言，傳遞應急信息的重要渠道是新聞媒介。盡管相當多的政府機構都開辦了自己的網站，隨時更新內容，尤其是在突發公共事件處置過程中。但對普通民眾而言，接觸最多、最習慣、最方便的還是新聞媒介。因此，為了讓重要的應急信息快速有效地傳達到受眾，大力利用新聞媒介已成為各國政府在處置重大突發公共事件中的一致選擇。而應急廣播因具有上述所論的便利性、可靠性和能動性，以及在特別危機時刻的唯一性而被政府器重并廣泛使用。在政府應急管理中，應急廣播功能被不斷開掘。

1. 以最快的速度發布公告，溝通民眾

快是廣播的最大優勢。在突發事件發生后的混亂無序中，應急廣播快速傳遞政府聲音，告知政府舉措，讓民眾心中有底不慌亂。

2013年4月20日，四川蘆山發生7.0級地震。中央人民廣播電臺聯合當地廣電機構開辦了專門面向災區民眾和救援者的“國家應急廣播·蘆山抗震救災應急電臺”。該電臺的一項重要任務就是發布當地政府的信息。蘆山縣政府每天安排兩位政府部門負責人通過應急電臺現場發布本系統在抗震救災過程中需要向群眾提示、告知的相關事項。共有當地民政局、衛生局、交通運輸局等十幾個部門負責人走進帳篷直播間，與百姓互動交流。蘆山縣縣長王華盛贊應急電臺做了政府想做而無力做的事情，為政府提供了災后應急管理的新途徑。4月23日清晨，蘆山開始降雨。地震后降雨會導致山體滑坡、崩塌、泥石流等次生災害，及時提醒百姓防范是政府的當務之急。上午10時許，《蘆山縣國土資源局告全縣人民書》送至應急電臺，應急電臺立即插播，中午、下午、晚上，各時段反復播出，在蘆山持續一整天的降雨中，發出“親人們，請一定注意避險”的溫暖提示。與此同時，蘆山縣委宣傳部工作人員冒雨趕到帳篷直播間，要求緊急播出蘆山縣所有高三年級的學生下午兩點統一乘車到成都復課的消息。國家電網公司蘆山指揮部通過應急電臺發布停電通知。消防部門通過應急電臺提醒災區百姓不要在帳篷邊燒火以免發生火災等。

而據對蘆山災區受眾的收聽調查顯示，在播出內容的有用性方面，“天氣預報”排在首位，為69.81%；緊隨其后的是“政府公告”，為64.15%。在“您最希望蘆山應急電臺播出哪些內容”的選項中，“政府公告”以69.34%名列首位?？梢?，災區民眾在非常態的災后生活中，特別需要了解政府信息，因為政府的舉措關系著他們當下和今后的生活。因此，應急廣播發布政府應急處置信息或者說政府利用應急廣播傳遞應急處置信息，既是政府的需要，也是百姓的需要。這也是應急廣播存在的價值。

2. 以最低的成本組織動員，凝心聚力

社會動員是指動員社會成員共同努力、積極行動，實現共同的社會目標的過程。社會動員涉及面廣、運作復雜，但通過應急廣播發聲，廣而告之，不僅成本低且效果顯著。

四川汶川抗震救災中，從中央到地方，從部隊到民眾，從國內到國外，從搶險救援到捐款捐物，部門眾多、方面眾多，需要相互協調、相互配合。而地震初期，交通中斷、通信中斷，溝通不暢。中央電臺在貫穿全天的《汶川緊急救援》節目中，多天、多次、多點連線實時播出各地道路疏通情況、急需物資情況、救援進展情況等。在中央電臺搭建的信息平臺上，各種信息交匯聚集，形成全國抗震救災的動態信息網絡，而各信息源在提供信息的同時也獲取信息，信息之間形成有效鏈條，彼此關照，促成了現實問題的解決。

加拿大學者麥克盧漢說：“廣播這個媒介有力量把心靈和社會轉換成一個共鳴箱?！痹谥醒肴嗣駨V播電臺《汶川緊急救援》的節目平臺上，每天有多達27000條的聽眾短信為災區群眾送去祝福、送去鼓勵、送去自救防災的辦法。首先是應急廣播感染聽眾，調動起聽眾參與的自覺；而后是聽眾踴躍參與廣播，成為廣播節目內容的有機組成，形成應急廣播與聽眾、與社會之間的良性互動格局。聽眾遍及全國，全民辦應急廣播，形成共度國難的聲勢和合力。

應急廣播以其最低成本的運作，實現了應急信息傳播效果最大化，在突發事件發生后的危機時刻，擔負起組織動員、凝聚人心的社會責任。

3. 以可信賴的形象遏制謠言，穩定社會

謠言與突發公共事件相伴相生的現象屢見不鮮。1947年，美國的奧爾伯特（Allport G.W.）與波斯特曼（Postman L.）研究得出謠言產生的公式：謠言=事件的重要性×事件的模糊性。謠言的產生和事件的重要性與模糊性成正比關系，即事件越重要且越模糊，謠言產生的效應也就越大。反之，當重要性與模糊性一方趨向零時，謠言也就不會產生了。

事件的重要性由事件本身決定，而事件的模糊性則源于信息的不公開、不透明。目前，中國社會存在著正式話語空間與非正式話語空間信息的不對稱問題?！霸诜钦皆捳Z空間產生和流傳的謠言，是一種替代性新聞，用以彌補正式渠道的信息不足?！雹塾捎谧悦襟w的快速增長以及信息轉發成本低、監控難度大等原因，謠言更易在自媒體間流轉。

有學者做過一項實驗：受眾于第一時間接受的信息，要想得到有效清除，至少需要數倍于第一信息的信息量，可見第一信息的重要性。④唯有搶占先機，方能贏得主動。

面對謠言潛在和顯性的威脅，主流媒體快速發出權威的聲音極為重要。應急廣播以其具有公信力的、可信賴的形象，在第一時間發出政府的權威聲音，占有關于突發事件的“話語權”，對于遏制謠言、穩定社會有極其重要的作用。尤其隨著應急廣播“向內”傳播（即應急廣播專門針對災區廣播）功能的拓展，在公開政府應急舉措、穩定災區民心方面作用顯著，并因其在關鍵時刻不“失語”，而不會給謠言留下傳播空間。

三、為應急廣播制訂特別的信息溝通策略以實現工具使用最優化

一般來說，突發公共事件，尤其是突發的事故災難、公共衛生事件和社會安全事件中，政府往往是信息的最大擁有者與掌控者。政府掌握的信息遠比個人所了解的信息全面而專業。政府在考量媒體在突發公共事件信息發布中的作用時，需對應急廣播有格外的關照。

1. 建立應急信息綠色通道

政府部門在制訂與媒體關系的相關制度時，應為應急廣播留出綠色通道，確保第一時間政府應急信息能直通給應急廣播，并通過應急廣播告知天下。

根據調研⑤，我國目前政府機構與媒體信息溝通渠道并不暢通。目前政府機構大多采用電話、傳真等方式向媒體傳遞應急信息。而電話和傳真作為有線傳輸渠道，在重大自然災害類的突發事件中很脆弱，很容易造成線路中斷或擁堵。顯而易見，現有的信息溝通渠道難以滿足應急廣播的需求。

日本《氣象業務法》規定，氣象廳發布地震、海嘯等警報時必須通知日本廣播放送協會（NHK），NHK接到通知后，必須播出。因此NHK和氣象廳有著非常緊密的關系，相互之間有傳達信息的專用線路。NHK和氣象廳聯合發明了一種裝置，即事先在電腦中制作好模板，把震區、震級空出來，一旦氣象廳的信息通過網絡傳到NHK，電腦自動識別，填空并生成語言和畫面，用于廣播和電視播出?？紤]到災害發生時專線有可能遭到破壞，因此還有備用線路。

為應急廣播建立綠色通道，讓應急信息以最快速度服務公眾，是未來各級政府應做的一項有價值的工作。

2. 賦予應急廣播應急信息的整合權

根據筆者調研，在我國現行行政體系中，一個系統內部的縱向信息聯系較為順暢，而不同系統之間的橫向聯系顯得薄弱，因此出現應急信息散落、缺乏整合的情況。在應對突發公共事件時，民眾亟需應急廣播的告知指引，政府亟需應急廣播發布信息，各方消息亟需應急廣播平臺整合印證。因此，賦予應急廣播應急信息的整合權，使其有資格、有能力匯集各路應急信息，從不同機構的權威信息到來自民間的熱線快報，縱橫捭闔，包羅萬象。應急廣播利用自身優勢，整合多方應急信息，使之能夠為決策者和普通民眾提供應急事件全息圖景，提高應急信息傳播效率，為突發事件處置提供有效的信息支持和保障。

在危機信息的管理過程中，面向公眾的信息發布是重要的不可或缺的一環。按通常理解，如果把一次應急處置比喻成對飲用水的處理，則通過大眾傳媒的信息發布如同每家每戶的水龍頭，政府指揮、統籌、協調、調度、救援等一系列舉措的結果，最終要通過水龍頭，源源不斷與千家萬戶發生接觸。而在特別極端的情況下，如大面積停電、社會通信受阻等，應急廣播可以集合社會各方信息，成為應急信息的集散地，既是應急信息高效、暢通流轉的重要通路，也可發揮強大的信息溝通和社會動員能量。

政府在應急管理中使用和善用應急廣播，一方面是加強政府與民眾溝通，利于政府應急處置得到理解和配合的合理選擇；另一方面是體現政府為民服務、實現社會公平的必然要求。最重要的是，當大災來臨，其他媒體難以施展之時，應急廣播“有我在”的擔當，必將成為政府可依靠的應急管理工具。

（作者單位：中央人民廣播電臺國家應急廣播中心）

（本文編輯：劉浩三）

注 釋

①高小平 《綜合化：政府應急管理體制改革的方向》，載《公共危機管理》2007年第2期。

②李雁英 朱芳 張邁 《公共危機管理中的信息管理研究》，載《圖書情報工作》2012年增刊。

③周裕瓊 《新媒體時代謠言應對：增強全社會免疫力是關鍵》，載《新聞與傳播》2012年第8期。

④賀文發 李燁輝 《突發事件與信息公開——危機傳播中的政府、媒體與公眾》，中國傳媒大學出版社，2010年8月第1版。

⑤2011年中央人民廣播電臺對全國一百多家廣播電臺關于應急信息獲取的問卷調查。