中國權力制衡機制與反腐敗
——專訪美國布魯金斯學會約翰·桑頓中國中心主任李成

中國權力制衡機制與反腐敗
——專訪美國布魯金斯學會約翰·桑頓中國中心主任李成

人民論壇記者 袁 靜

現任美國布魯金斯學會（Brookings Institution）約翰·桑頓中國中心主任。生于上海，1985年赴美留學，在加州大學伯克利分校獲得亞洲研究專業碩士學位，后于普林斯頓大學獲得政治學博士學位。2006年加入布魯金斯學會，目前兼任美中關系全國委員會董事，美國外交關系協會和由杰出美籍華人組成的精英組織美國百人會成員，并曾擔任百人會副會長。其長期致力于中國政治研究，尤其是對于中國政治精英的代際研究，產生了很大的學術及現實影響，被海內外學術界公認為該領域的權威。

人民論壇：您長期從事中國政治研究，請問您如何看待中國的權力分配與制衡機制？

李成：國內、國外都會有一些學者，他們往往認為中國并沒有一個權力制衡的機制，我認為這種看法是非常片面的。實際上，從中國的歷史來說，權力限制的機制一直都是存在的，這也解釋了為什么中國這個古老的文明會有幾千年的歷史。在政治體制上，無論是以前的官僚制度還是其他的體系，都有其特有的運行和制約、平衡機制。不說這么遙遠的過去，就看現在，實際也有很多權力的分配與制衡。就像當年毛澤東在其權力頂峰時還講到，他的權力雖說這么大，且不說管不了北京以外的地方，就是在北京本身，他的權力都是有限的。當然他這樣說也有諷刺的意味，但另一方面，也說明了即便如毛澤東這樣的強權領袖，或者說一個集權程度很高的領袖，他的權力也會受到限制，并非完全不受制約。而鄧小平以后的中國，其治理模式主要是集體領導，而集體領導本身就是一種分權。

中國在過去的二十年有很多制度上的變化。這些制度上的變化包括權力終身制的消除，即鄧小平提出消除領導干部的終身制，也提出了對各級官員年齡的限制，以及任期的限制，還有中央領導層面官員名額的地方分配。舉例來說，中央委員會從十三大以來，尤其是最近的三、四次的黨代會選舉的中央委員，一個很明顯的特征是委員的地方分配上，全中國31個省市，每一個省市都有兩個正式的委員，這并不是什么具體的規定，但它是一種慣例，其本身也是對權力的一種分配，也即分權。它并不是像美國國會議員按多少人來計算、每個州有兩個參議員。在中國，每個省份有兩個正式委員提名，當然，有些提名的委員可能會被差額掉，這些代表地方的委員當選之后也會有變動，但至少在產生的時候是有一種分權的。實際上我們可以看到政治局委員也有區域性的分配，幾乎中國的六大區域在每屆政治局都有其代表人物。這是制度上變化的一個顯著特點。

此外，還有一個顯著特點是中央和地方的分權。中國是一個很大的國家，從國外的視角看來，像中國這樣一個“洲際大國”如何管理中央與地方的關系，就是一種權力的分配。在此我就不展開說了。以上只是幾個例子，其實權力的分配還有很多，包括軍隊與政府、軍隊與黨之間的關系，尤其是文職官員對軍人的管轄機制，這些都是制衡的因素。

◆中國精英的轉換速度之快是其他國家罕見的，而這一切都是在一個看似“一黨執政”的體制中發生的，它外觀上的“不動”和內部的不斷驅動和輪換，就是中國政治很大的特點，往往西方只看到了它表面上的“不動”或者說是僵化，而忽視了它內部的不斷更換的靈活性

◆中國是一個很大的國家，從國外看來，像中國這樣一個“洲際大國”如何管理中央與地方的關系，就是一種權力的分配

◆中國在過去的二十年有很多制度上的變化。這些制度上的變化包括權力終身制的消除，即鄧小平提出消除領導干部的終身制，也提出了對各級官員年齡的限制，以及任期的限制，還有中央領導層面官員名額的地方分配

人民論壇：在您看來，中國權力分配與制衡有哪些顯著的特征？

李成：理解中國權力分配的特點，最顯著的一點是中國政治精英的輪換更替比率很高。中國政治權力的代表主要是中國共產黨，而權力的核心又在中國共產黨中央委員會。中央委員會通過年齡限制和任期限制實現了非常快的精英轉換，我認為這是中國政治的一大特點。如果你看美國國會，它的輪換比率是非常低的，其他的國家也都是非常低的。但中國精英輪換的速度比率是非常快的，每過五年，進入中央委員會的大多數人——一般是60%以上的委員都是新的。這方面我做過統計，自十三屆中央委員會即1984年開始即是如此。通過精英的不斷輪換，從而保證精英更替的門總是打開著的，而且這種輪換本身能夠不斷吸收新的血液，這不僅僅是人次的更替，更多的還包括職業背景的變化：從最初的老革命到后來被技術官僚所代替，再到現在職業背景更加多元化，特別是學法律和學經濟的專業人才的加入。中國精英的轉換速度之快是其他國家罕見的，而這一切都是在一個看似“一黨執政”的體制中發生的，它外觀上的“不動”和內部的不斷驅動和輪換，就是中國政治很大的特點，往往西方只看到了它表面上的“不動”或者說是僵化，而忽視了它內部不斷更換的靈活性。

人民論壇：您如何看待中國權力分配制衡機制與反腐敗的關系？

李成：腐敗當然每個國家都有，西方民主國家、東方民主國家，都存在著腐敗。問題在于，中國在過去的二、三十年當中經濟突飛猛進，發展迅速也是歷史上罕見的，這一過程中很令人遺憾的是，反腐機制尤其是法治建設沒有跟上。當然這種權力的膨脹和腐敗并不是中國所特有的，在很多國家都發生過，包括西方發達國家。但有一個很大的不同，即很多國家在經濟發展過程中法律起到了很大的作用。實際上法律不僅保護窮人，也保護富人，還保護既得利益者，但是奇怪的是，中國共產黨的精英們長期以來沒有足夠意識到這一點，直到最近才意識到法律的重要性。其實任何一個國家建立法治都需要時間，在歐洲的一些國家，包括英國歷經了數百年才建立起了法治的國家。相比起來，中國在時間上可能會短一些，但目前來看還沒有什么突破性的進展。

外界的批評也并非全無道理。有兩點尤其值得注意，第一點，中國制度化的變化更多的是行政的分權，或者其他領域的分權，而不是真正意義上來發展法治和民主的建設，盡管中國的法制建設在過去二、三十年也取得了很大的進步，但并沒有一個根本性的轉折，也就是說民眾對法律真正有信心了，這一點目前還沒有實現。換句話說，司法獨立這一點還沒有做到。十八屆三中全會提出了建立巡視法庭這樣一個概念，也就是說在地方31個省之上有一個跨區域的法庭，這一點若能貫徹，將是中國走向司法獨立的很大一步。另外，像黨內差額選舉，包括中央委員會的差額選舉，以及任期制、回避制等等，這些都是分權和防止腐敗的途徑。

第二個問題則是在黨內選舉方面。差額選舉從1987年的十三大實施以來，可以看到落選的很多官員中，很多都是最高領導人青睞、想要提拔的人，但是因為沒有通過中國政治制度中循序漸進的提拔程序而遭到了淘汰，這一點也反映了中國政治權力制衡的一種形式。

另外，談到反腐敗，就不得不提紀委的作用，紀委的機制也是對權力的一種限制，問題是現在這種限制并沒有完全發揮作用，所以現在提出紀委要有一定的獨立性，可以看作是朝這方面努力的一步。但我認為這只是一個臨時性的手段，更多的還是要依靠法制建設的發展，否則可能就是政法委權力下降了、紀委權力上漲了，還是會造成權力的濫用。這就是王岐山提到的，現在只是治標，是為了給治本創造條件和贏得時間。

人民論壇：中共十八屆三中全會以來，習近平總書記帶頭設立的一系列領導小組（委員會），以推動改革進一步深化。若從權力制衡機制的建設視角出發，您怎樣看待這些舉措？

李成：理解這個問題，還是要圍繞集體領導，中國的集體領導體制已經在不斷地成熟，這種成熟也表現在領導人要以集體領導的體制和機制，更好地推進政策而不是限制政策的落實。正是因為這樣，才要采取設立領導小組的方式來解決最高領導人權力受限很厲害的問題，否則什么都推進不了。

集體領導或權力制衡總有一些不利之處，任何一個國家都有這種矛盾，在西方是總統與國會之間的，在中國主要是集體領導之間的，從而使得很多政策貫徹不了。在這種情況下，無論是西方的總統還是中國的總書記都一定會想辦法解決這些問題。

中國的集體領導本身的制度化建設發展很快，正因為這種快才需要通過建立各種新的決策機制來避免集體領導體制負面限制，從而推動政策的有效執行。這并不是要完全擺脫集體領導，它恰恰反映了中國政治發展在不斷尋求一種“最好”的平衡，即集體領導的制衡與政策的果斷推進之間的平衡。因為弄不好就會造成國家治理和政策無法落實的僵局，像美國政治中就有很多僵持，最明顯的就是最近兩年，這種僵持到了一種白熱化的地步，直接導致了政府癱瘓而不是有效的治理。

中國正處在一個大變革的時代，在一定程度上來說過去一些年來政治治理為什么沒有做好，原因往往是官僚體制內的消耗使得政策難以有效推出和落實，而現在正是在過去失敗的或不盡人意的基礎上進行新的嘗試，這些嘗試會帶來很多的探索和變化，這不是壞事，而是好事。這是中國的權力制衡機制在大變革時代既有挑戰又懷希望的新啟動。

責編/劉建 美編/李祥峰