財政支持PPP模式動因與路徑探析

李紅娟

（福建省財政科學研究所，福州 350003）

財政支持PPP模式動因與路徑探析

李紅娟

（福建省財政科學研究所，福州 350003）

推廣應用PPP模式，有利于推進新型城鎮化建設，有利于改進政府公共服務，有利于建立現代財政制度。本文在界定PPP內涵、組織運作及適用領域的基礎上，深入分析了財政介入PPP模式的動因，并提出了財政支持PPP的若干路徑選擇，進一步探討財政與市場的邊界、補貼選擇以及橫向與縱向協調。

PPP模式 財政部門 路徑選擇

一、PPP內涵、組織與適用

（一）PPP的界定

PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫形式，按照其字面意思可以理解為公共部門和私人機構（商業機構）之間的合作。PPP是在上世紀80年代出現的概念。目前，世界各國對PPP的確切含義一直難以達成共識。聯合國培訓研究院、歐盟委員會、加拿大PPP國家委員會、英國、美國PPP國家委員會都對PPP做出過不同的解釋。德國學者Norbert Portz甚至認為，“試圖去總結PPP是什么或者應該是什么沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定。”①但是，概括而言，對PPP界定的詳細闡述可以分為兩大類，即英式界定和美式界定，前者側重于界定具體的合作方式，后者則側重于對合作中公、私各方權利、責任、風險的劃分。目前，很多國家如克羅地亞、塞爾維亞、埃及、俄羅斯、澳大利亞、肯尼亞等國都在使用亞洲開發銀行的界定，亞行在基本遵循國際慣例的基礎上，認為PPP是為開展基礎設施建設和提供其他服務，公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關系。②探究其實質，PPP是在項目中公有資本與非公有資本之間達成伙伴關系，雙方簽署合同明確雙方的權利和義務以確保項目順利完成。

（二）PPP的組織運作方式

從國際經驗來考察PPP的組織運作方式，它主要是在政府確定某一公共項目被采用PPP方式進行建設后，政府的公共部門與私人企業通常以政府批準的特許協議為基礎進行全過程的合作，合作雙方共同對項目運行的整個周期負責。其具體組織運作方式如圖所示（見圖1）。其中政府的公共部門與私人參與者以特許協議為基礎，進行合作。與以往私人企業參與公共基礎設施建設的方式不同，他們的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過程，雙方共同對項目的整個周期負責。在項目的早期論證階段，雙方共同參與項目的確認、技術設計和可行性研究工作。對項目采用項目融資的可行性進行評估確認，同時，采取有效的風險分配方案，把風險分配給最有能力的參與方來承擔。

圖1 PPP組織運作方式

PPP的這種組織運作規則與傳統的BT、BOT相比，雖然并不是全局上的改變，但帶來的影響卻是巨大的。一是可以盡早確定哪些領域進行項目融資。目前，PPP廣泛應用于電力、煤氣、天然氣、郵政、供水、供暖、垃圾處理、公共交通領域等。英國在水務領域、美國在天然氣領域、法國在城市公共交通領域以及日本在垃圾處理領域的PPP合作，都是PPP合作成功的范例。二是可以在項目的初始階段更好地解決項目生命周期中的分配風險。與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實現風險合理分配，有效減少了私人部門的風險壓力，降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。在合理分配風險的基礎上，雙方形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。三是私人部門的廣泛參與，可以發揮其先進技術和管理經驗的作用。私營部門積極參與項目并推動項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，傳播其最佳管理理念和經驗，提高辦事效率。同時，促使項目的各參與方以最佳方式整合各種資源，結成戰略聯盟，協同參與確保項目順利完成。四是減輕各方資金壓力，提高資金使用效率。目前，公共事業建設資金的不足已成為當前制約我國基礎設施進一步發展的“瓶頸”，財政撥款顯然已不能滿足對基礎設施建設投資的巨大需求，廣泛吸引社會資本使更多的私人部門參與到公共事業建設領域，減輕了公共部門財政支出壓力，這既是促進投融資體制改革的需要，也是促進經濟體制改革的需要。同時，有意向參與的私人部門可以盡早和項目所在地政府或有關機構接觸，節約了私人部門投標費用，節省了準備時間，減少了最后的投標價格。五是促進政府公共部門職能轉變。PPP模式能夠將政府的戰略規劃、市場監管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創新有機結合在一起，有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務水平。

（三）PPP模式適用領域

綜合國內外成功的實踐案例，目前，PPP模式應用領域有其特定的指向性。一般而言，PPP項目具有向市場融資的必要、風險分配合理、利潤可控制、項目可持續的特點。因此，適宜PPP項目的領域大多固定在公用事業領域。

根據經濟學定義，公用事業是指對一個國家或地區起基礎性作用，滿足社會公共需要的基礎設施和服務，受公共利益影響的產業及其活動。①在通常情況下，公用事業包括為社會提供能源（電力、煤氣、天然氣等）、郵政、自來水、公共交通及垃圾處理等公共產品與服務的產業。概括起來公用事業特點如下：一是自然壟斷性。因在其服務的區域范圍之內供給者極少，甚至只有一家，而需求者為數眾多，其市場具有完全壟斷或寡頭壟斷的性質。二是準公共產品性。公用事業作為公共產品的一種并不完全具有公共產品的兩性，有些具有非排他性而不具備非競爭性，有些具有非競爭性而不具備非排他性，它具有介于純公共產品和私人產品之間的特性。這就決定了公用事業產品的提供者既要執行公益性的政府職能，又要執行經營性的企業職能；既不完全執行政府的職能，又不完全執行私人企業的職能。它表明公用事業產品的提供者不能自由定價，但卻被期望賺取利潤；相應地，從政府監管層面說，意味著既要減少重復建設、允許壟斷或半壟斷企業的存在以提高效率，又要遏制壟斷可能帶來的危害以保護公共利益。三是必需性和普遍服務性。公用事業提供的產品或服務已經成為人們日常生活乃至維持生存不可或缺的必需品。而且這種必需性在很多情況下，對任何人無論窮富都是必不可少的，公用事業的經營者有廣泛而公平地向其經營區域內的所有人提供基本服務的義務。因此，無論供給成本因用戶所在區域不同而存在多大差異，都必須按區域內統一的和任何用戶都能支付得起的資費標準提供基本服務，因此其所提供的產品或服務的需求價格彈性一般都小于1。四是外部性。如供水和煤氣的某些環節存在負的外部性，未經合格處理的污水直接排入江河、海洋造成的水污染和煤氣燃燒造成的空氣污染。蘭州威立雅污水處理事故就是典型的公用事業外部性表現。公用事業因其自然壟斷性、準公共產品性、必需性和普遍服務性、外部性的特點，決定了其完全適合于PPP模式運作。

在公用事業領域采用PPP的好處，學界認為PPP不僅是市場機制的引入或者公用事業運營產權的私有化，而是為追求共同目標形成的聯合，是在公共部門與私人機構各自能力與優勢基礎上，通過整合產生的資源與資本的l+1＞2效應。具體到各部門，對公用事業而言，PPP可以使公用事業目標更為明確，為其經營引入競爭性招標與績效激勵機制，在公用事業領域形成投資價值理念。對私人機構而言，通過引入自由市場機制，提高經濟績效；同時，通過“最有能力者承擔”的黃金原則合理分配風險，獲得最大收益。對政府部門而言，使政府部門在保持財政目標的情況下避免額外負債；同時，PPP不意味著公共部門的弱化，而是公共部門角色的轉變。

二、財政支持PPP模式的動因分析

（一）制度安排

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。在當前創新城鎮化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務風險、積極推動企業‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是微觀層面的操作方式升級，更是宏觀層面的體制機制變革。目前，財政部正積極在從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手推廣PPP模式；同時，要求各級地方財政部門將收益性項目作為PPP模式的推廣重點，對存量及新增城市基礎設施建設項目進行全面梳理，對篩選出的適合PPP模式的項目，通過中央基建預算投資、外國政府貸款、保險資金和養老金等多種渠道給予融資支持。

（二）環境因素

20世紀90年代，我國開始嘗試公私合作模式。在城市供水、供氣、公共交通、污水處理、道路、橋梁、市政設施、市容環境衛生、垃圾處理和城市綠化等公用事業當中引入非政府投資。據統計，1990年—2012年期間，中國共上馬1065個基礎設施建設PPP項目，相比之下，印度為725個，英國為648個，韓國為567，澳大利亞為127，孟加拉則只有59個。然而，在經歷了PPP發展的高潮之后，PPP項目選擇熱情逐漸降低（見圖2）。究其原因，概括起來主要是因為：法律法規不夠完善，項目風險分擔機制不夠成熟，經濟收益確定性不高，財政投入不足，制度安排和理論指導不夠，金融機構為控制風險，融資條件難與國際接軌等問題。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政介入PPP有利于從頂層設計和制度層面更好地推廣PPP，構建適宜PPP模式發展的制度環境和融資環境。

圖2 中國PPP活躍程度在降低

（三）現實需要

多年來，我國地方政府主要通過成立融資平臺等方式，尤其是BT、BOT融資進行基礎設施建設，盡管對改善民生和社會事業發展起到積極作用，但也帶來債務規模較高等弊端。審計署最新公布的地方政府債務數據顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務規模達到10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。此外，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。①PPP核心功能之一是轉變公共產品供給機制。通過PPP模式可將一部分政府性債務剝離出去，減輕政府債務壓力，從以往單一年度的“預算收支管理”，逐步轉向強化中長期財政規劃和“資產負債管理”。因此，PPP模式是地方政府化解地方融資平臺債務風險的現實需要。

（四）內在要求

推廣運用PPP模式是建立現代財政制度的內在要求。PPP模式重視市場機制的作用，強調政府與社會資本各盡所能以及社會資本的深度參與。在各地推廣應用PPP模式能夠有效減輕政府債務壓力，平滑年度間財政支出，符合現代財政制度優化資源配置、促進社會公平的要求，“一次承諾、分期兌現、定期調整”的預算管理方式，與現代財政制度的建設具有高度的一致性。

三、財政支持PPP模式的路徑選擇

（一）與市場的邊界——財政介入方式和程度

財政資源對PPP項目的介入方式和程度，要視該項目涉及的產品屬性而定。一方面要根據項目非競爭性和非排他性強度，確定公共資源介入程度；另一方面要根據項目經濟屬性和受益范圍，來確定哪一層級公共財政介入更為合適。

就公用事業而言，由于其準公共產品性，而且不同產業領域的不同業務環節其壟斷性和競爭性截然不同。那么，財政介入PPP的選擇方式則不盡相同，以部分產業領域的業務環節為例，如表1所示。目前國內應用PPP模式的行業大多集中在水務產業、電力產業，如江陰污水處理項目，常州、馬鞍山垃圾發電項目。對于水務產業，它是指原水、輸水、凈水、供水、售水、排水、污水治理，以及相關管網建設與維護、設備生產等一系列產業節點形成的產業價值鏈。支持性的輔助產業還包括供排水工程設計、施工、管網檢測與維修、水表等節點。水務產業價值鏈不同節點自然壟斷程度不同，原水節點，受自然因素的影響，具有典型的自然壟斷性質；輸水管網建設節點，主要是“一對一”或“少數對少數”，而且對整個水務產業價值鏈影響最大，具有較強自然壟斷性質；供水、排水、凈水與污水處理管網建設節點，自然壟斷程度相對弱一些；售水節點、設備生產、管網監測與維修、水表等，受管理、市場因素影響較大，競爭性最強。

表1 部分產業領域中的不同業務環節

因此，對自然壟斷業務領域，財政可以通過對項目的參與，利用PPP模式，一方面引入競爭，打破行政性一體化壟斷企業主導甚至獨占區域水務產業的格局。另一方面，通過財政資金的有效引導以及政府部門的有效管制，提供具有準公共品性質的服務。對競爭性業務領域，應由市場來提供并充分競爭，以進一步提高其經濟效率。同理，對其他公用事業領域如郵政、煤氣、電力、供暖等不同產業，經濟性質不同那么財政介入的方式和程度也不同。概括而言，財政應選擇性地介入PPP項目環節，對于可由市場充分競爭就可提供的公共服務應市場發揮其積極效應。

同時，由于部分項目的區域性以及外部性，財政應根據政府事權與支出責任的劃分，自然選擇合適層級的公共財政參與項目融資結構，同時，確定公、私部門在成本投入、產出占有、運營管理等方面的比例、權利和義務等。對屬于地方的項目，地方財政根據本級政府事權與支出責任的劃分，推動項目運作；上級財政部門可以根據項目的代表性、必需性以及普遍服務性原則，對項目給與均衡性支持。必要時，符合PPP模式的項目安排，中央可以委托地方承擔部分事權支出責任，并通過轉移支付方式，有效調動中央和地方的積極性。

（二）財政合理承諾——補貼選擇

PPP模式下，公共部門的主要目標是吸引私人機構參與項目，并以合理的投資與成本提供適合公共需求的公用事業服務與產品，私人部門則關注項目回報和資本效率，二者的風險偏好和利益訴求呈現較大差異。就公共部門而言，根據公用事業產品與服務的公益性質及社會經濟收益情況，財政決策方式截然不同。

一是財政全額補貼。對部分公用事業沒有確定的使用者，或本身就是政府應當法定提供的基本公共服務，由財政向生產者購買服務，它的核心是私人部門負責結果（或成果），政府根據私人部門提供的最終結果付款，而其產生過程全部由私人部門負責管理。項目的全部成本和投資都是事前通過合約所確定的，這種方式被稱為政府購買服務（在英國這種方式也被稱為私人主動融資PFI的一種PPP模式）。

二是財政部分補貼。對部分公用事業通過向使用者收費不能產生較好經濟效益，或者項目本身具有較多的不確定性，那么只能通過財政補貼的方式才能使項目正常運營，剩余部分由消費者付費給與補償。財政補貼形式、來源可以多樣化，既可以與產量掛鉤進行單位產量補貼，也可以定額補貼。相對于與產量掛鉤的單位補貼，定額補貼對私人機構的經營行為產生的激勵作用更具有積極影響。在定額補貼方式下，則不再對單位產量補貼，如果私人機構過度投資，產量超過真實需求，超過部分既沒有消費者付費、也沒有補貼，這就使私人機構有動力應用先進技術與經驗、提高投資效率，獲得最大化收益。定額補貼可以在生產之前商定補貼額度，其前提是公共部門與私人機構對公用事業產品或服務的真實需求、成本等情況有詳細、準確、一致而科學的分析，因此確定的補貼能夠使所有的產量都得到一定程度補償。然后在一期或幾期生產結束后根據各自對成本信息的了解以及運營情況，再次確定補貼額度。定額補貼有利于強化財政預算約束，有利于公共部門加強動態監管。

三是消費者全額付費。對部分公用事業的PPP項目通過向消費者收費，就能完全收回投資并獲得較好的投資回報。一般來說，這類項目都具有較強的自然壟斷性，如何確定其價格的形成機制是成功實施PPP的關鍵因素。在定價模式中，無論是邊際成本定價，還是目前我國主要采取的成本加成定價方法，以及新興的拉姆齊定價、兩部制定價、合理收益率定價、價格上限定價等，無一例外均強調基于成本上的合理收益定價。同時，這些定價方式又都存在一定的缺陷，一方面企業追求利益最大化的定價，則損害消費者公共福利；另一方面追求消費者剩余的定價，則會給企業帶來虧損，兩者的帕累托最優成了兩難選擇。因此，適度價格管制變得迫切而有必要。通過建立定期審價制度、價格監管與定價制度相結合機制、政府監管長效與動態機制等，達到既要保證項目運行及合理收益，又不損及公共利益的目標。

（三）財政橫向與縱向協調

由于部分公用事業項目管理機構的復雜性，以城市供水產業為例，其管理機構主要有建設部、地方部門及物價部門，雖然目前財政部正在著手建立PPP工作機制，并積極推動設立PPP管理機構，但是在尚無統一的高規格的PPP管理機構的背景下，財政部門橫向與縱向的溝通與協調就顯得尤為重要。作為地方財政，一方面，要加強與同級地方部門尤其是所涉及產業的管理部門溝通，加強合作，積極推動構建適合本地的鼓勵和引導社會資本參與PPP項目建設的制度環境，充分調動各類社會資本的積極性，共同推進PPP項目盡快落地、運營；另一方面，要加強與上級部門尤其是財政部的溝通，爭取財政部對PPP項目風險分擔、競爭機制、政府合理承諾、后續合同管理等方面的指導。

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【責任編輯 寇明風】

F812.4

A

1672-9544（2014）09-0013-05

2014-05-04

李紅娟，碩士，中級經濟師，研究方向為財政理論與政策。