堅(jiān)持科學(xué)立法民主立法切實(shí)提高軍事立法質(zhì)量

●沈冰潔

堅(jiān)持科學(xué)立法民主立法切實(shí)提高軍事立法質(zhì)量

●沈冰潔

近年來，我國(guó)軍事立法工作取得長(zhǎng)足進(jìn)展，基本形成了中國(guó)特色軍事法規(guī)體系，但術(shù)語不規(guī)范、要素不齊全、適用效果不理想等問題依然不同程度地存在。當(dāng)前軍事立法應(yīng)以強(qiáng)軍目標(biāo)為指引，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，改進(jìn)和完善相關(guān)工作，切實(shí)提高立法質(zhì)量，提升保障水平。

一、堅(jiān)持科學(xué)立法民主立法，必須積極改進(jìn)軍事立法理念

立法是復(fù)雜的社會(huì)活動(dòng)，離不開立法理念的直接指導(dǎo)。十七大報(bào)告指出，“要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。十八大報(bào)告重申，“要推進(jìn)科學(xué)立法……加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑”。

科學(xué)立法是指在研究掌握立法活動(dòng)本身及立法對(duì)象客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，合理運(yùn)用立法理念和技術(shù)，擬制法律內(nèi)容、推進(jìn)立法程序的立法過程。軍事立法必須堅(jiān)持科學(xué)精神，以軍事活動(dòng)及立法行為的客觀規(guī)律為基礎(chǔ)，廣泛開展調(diào)研論證，把科學(xué)立法的理念貫徹到軍事立法各個(gè)階段。

民主立法是指立法活動(dòng)要廣泛吸納不同主體參與并充分表達(dá)意見，立法內(nèi)容能夠充分反映各方面意見和需求。軍隊(duì)依靠命令維持運(yùn)轉(zhuǎn)，下級(jí)必須服從上級(jí)決定，但這并不意味著開展軍事立法也必須完全憑借上級(jí)的權(quán)力、權(quán)威；軍事活動(dòng)通常涉及國(guó)家秘密，軍事法規(guī)一般只在一定范圍內(nèi)公開，但這并不意味著軍事立法就應(yīng)該實(shí)行秘密立法。軍事立法必須秉持民主觀念，在保密范圍內(nèi)廣泛傾聽包括基層官兵在內(nèi)的各方面意見，制定出符合需要、便于遵守的法規(guī)。

科學(xué)立法與民主立法兩個(gè)原則是相互依存、相互促進(jìn)的，不能割離開來。在軍事立法中，必須堅(jiān)持科學(xué)立法與民主立法相結(jié)合，把業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專家意見和各部門及廣大官兵的意見、需求統(tǒng)籌考慮，這樣的立法才能有廣泛群眾基礎(chǔ)和長(zhǎng)久的生命力。

二、堅(jiān)持科學(xué)立法民主立法，必須逐步完善軍事立法程序

十八屆三中全會(huì)決定明確指出，要“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化”；“通過座談、聽證、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑”。當(dāng)前軍事立法應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)和完善立法程序，確保科學(xué)立法、民主立法。

一要完善軍事立法規(guī)劃程序。一項(xiàng)軍事立法是否應(yīng)該啟動(dòng)，啟動(dòng)后是否能夠在現(xiàn)有條件之下順利完成，都應(yīng)該經(jīng)過嚴(yán)密的論證。上世紀(jì)90年代以來，中央軍委先后五個(gè)五年立法規(guī)劃，但規(guī)劃的立法項(xiàng)目很多未能按期完成，而規(guī)劃外的項(xiàng)目甚至超過了計(jì)劃項(xiàng)目。當(dāng)前可以引進(jìn)立法預(yù)告制度，在立法建議提出后，就立法主旨和要點(diǎn)向各單位征求意見，在綜合各方意見基礎(chǔ)上再?zèng)Q定是否納入立法規(guī)劃，避免盲目上馬，并且加強(qiáng)督導(dǎo)，對(duì)于久拖不決的項(xiàng)目要及時(shí)查找原因并調(diào)整安排，必要時(shí)重新論證項(xiàng)目的必要性與可行性。

二要完善軍事立法起草程序。當(dāng)前軍事立法通常由相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)牽頭起草。這便于將業(yè)務(wù)部門的成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)制度，并使法規(guī)便于操作與執(zhí)行。但這種模式下，起草者可能受限于自身視野和利益格局，難以完全從立法主旨出發(fā)擬定法規(guī)。對(duì)此可以嘗試引進(jìn)立法回避制度，由科研院所、法制機(jī)構(gòu)或其他較為中立的部門起草，或者多個(gè)部門聯(lián)合起草，以確保公平和各單位共同參與的權(quán)利。

三要完善軍事立法意見征詢程序。《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》規(guī)定可以采取座談會(huì)、研討會(huì)、論證會(huì)或者書面征詢等形式聽取意見，但這都依賴于牽頭部門主動(dòng)“挖掘”意見，其他單位處于被動(dòng)地位。應(yīng)加大立法調(diào)研力度，通過指導(dǎo)文件、手冊(cè)乃至于立法等形式，細(xì)化座談會(huì)、論證會(huì)等其他征詢程序的具體操作，使對(duì)各方面意見的綜合分析程序化。

四是完善軍事立法審查與反饋程序。《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》規(guī)定了軍事法制部門負(fù)責(zé)在正式審議前的草案審查和立法完成之后的備案審查。但由于法規(guī)已經(jīng)成型或者已經(jīng)由有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)通過，其審查多為程序性的，有時(shí)難以輕易推倒重來。因此，應(yīng)堅(jiān)持并加強(qiáng)法制工作部門提前介入重要法律法規(guī)起草的有效做法，加強(qiáng)對(duì)立法過程的指導(dǎo)、協(xié)助。同時(shí)還應(yīng)建立對(duì)既有法律法規(guī)的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，在實(shí)施一段時(shí)間后經(jīng)特定程序調(diào)查實(shí)施狀況，并作為未來修法或擬制新法的依據(jù)。

三、堅(jiān)持科學(xué)立法民主立法，必須統(tǒng)籌各方軍事立法資源

堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，應(yīng)該統(tǒng)籌各方面的軍事立法資源特別是法律專業(yè)人才資源，引導(dǎo)、督促參與軍事立法的人員秉持科學(xué)立法、民主立法的觀念，完成軍事立法項(xiàng)目的各階段工作。

一要加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)的人員配備。首先要加強(qiáng)全國(guó)人大的軍事立法力量，比如推動(dòng)設(shè)立國(guó)防與軍事委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)軍事法律的調(diào)研、論證及起草工作；為全國(guó)人大的軍隊(duì)代表配備法律專家助理，彌補(bǔ)其在立法知識(shí)上的不足等。其次要加強(qiáng)各級(jí)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)人員配備，增強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)助或?qū)彶檐娛铝⒎ǖ哪芰ΑＴ俅慰梢栽诹⒎ㄝ^多的業(yè)務(wù)部門確定相對(duì)固定的立法聯(lián)絡(luò)人員，形成較穩(wěn)定的工作隊(duì)伍。

二要完善立法項(xiàng)目中人員搭配。軍事立法中應(yīng)綜合搭配各方面人員，以便匯集各方面立法力量，并聽取多方面意見。通常而言，軍事立法的起草人員和意見征詢對(duì)象宜包括相關(guān)業(yè)務(wù)部門、軍事專家、法律專家；如果涉及基層官兵利益，還應(yīng)考慮基層單位或代表；如果涉及與地方的合作，還可以考慮地方政府、人大代表、科研院所等單位或相關(guān)人員；如果立法項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，還應(yīng)考慮及時(shí)調(diào)整立法班子。

三要重視立法工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。可以利用軍地法律專業(yè)力量，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)法制業(yè)務(wù)人員以及其他業(yè)務(wù)部門較常負(fù)責(zé)立法的相關(guān)人員的立法理論和技術(shù)培訓(xùn)。所有直接參與立法的人員，都應(yīng)該接受一定程度的立法培訓(xùn)。

【作者系西安政治學(xué)院碩士研究生】