美軍承包商選擇制度體系分析

中國國防科技信息中心 李宇華 張代平 謝冰峰

為吸引大批中小企業(yè)進(jìn)入國防科研生產(chǎn)領(lǐng)域，形成大小兼?zhèn)涞膰拦I(yè)競爭格局，美國在軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，逐步建立了一整套面向市場競爭機(jī)制的承包商選擇制度體系，為美軍“又好又快”地采辦到先進(jìn)武器裝備發(fā)揮了重要作用。

一、 美軍承包商選擇制度體系簡介

在美軍目前的承包商選擇制度體系下，有意承擔(dān)國防部采購合同的承包商首先需要在中央承包商注冊系統(tǒng)中注冊，經(jīng)認(rèn)證后列入相關(guān)名錄，隨后在競標(biāo)具體項(xiàng)目時，通過以往績效評估最終確定是否可以承擔(dān)項(xiàng)目，如果違規(guī)，可能會被列入被禁止、中止和不合格承包商名錄。承包商從進(jìn)入國防領(lǐng)域到最后承擔(dān)軍品合同，要通過層層篩選，依靠自身過硬的實(shí)力和信譽(yù)，最后才能脫穎而出。

1． 進(jìn)入門檻——中央承包商注冊系統(tǒng)（CCR）

中央承包商注冊系統(tǒng)由美國聯(lián)邦總務(wù)署管理，所有想要購買產(chǎn)品和服務(wù)的政府部門，以及想要提供產(chǎn)品和服務(wù)的國內(nèi)外企業(yè)，都必須先在這個系統(tǒng)中注冊。中央承包商注冊系統(tǒng)主要針對承包商的資質(zhì)和身份進(jìn)行審核，審核具體信息包括企業(yè)總體情況、法人信息、產(chǎn)品與服務(wù)信息、財務(wù)狀況、聯(lián)系人信息、以往合同情況等。

除極個別例外的情況，想要承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的企業(yè)必須在中央承包商注冊系統(tǒng)中注冊，沒有注冊的企業(yè)基本沒有獲得政府部門（包括國防部）相關(guān)項(xiàng)目和合同的機(jī)會。

2． 產(chǎn)品審核——合格產(chǎn)品名錄(QPL)、合格制造商名錄(QML)和合格投標(biāo)商名錄(QBL)

這三個名錄是《聯(lián)邦采辦條例》中規(guī)定的政府部門可以根據(jù)需要建立的三種名錄，目的是為所有政府部門在選擇承包商或主承包商在選擇二、三級供應(yīng)商時提供參考。國防部根據(jù)需要建立了專門針對武器裝備的合格制造商名錄和合格產(chǎn)品名錄。

合格產(chǎn)品名錄是滿足國防部適用規(guī)范中所提出的鑒定要求的產(chǎn)品名錄，著重對產(chǎn)品進(jìn)行鑒定。合格制造商名錄是指其所生產(chǎn)產(chǎn)品的樣本經(jīng)檢測符合使用規(guī)范，并被評價為合格的制造商名錄，著重對制造商的器材和工藝過程進(jìn)行鑒定。合格投標(biāo)商名錄是指其產(chǎn)品已經(jīng)通過相關(guān)檢測，或者具備生產(chǎn)該產(chǎn)品的資質(zhì)和能力的投標(biāo)商名錄。

在進(jìn)行具體采辦招標(biāo)時，項(xiàng)目管理辦公室要查閱這些合格名錄，以確定是否有足夠數(shù)量的企業(yè)參加競爭。對那些沒有被列在名錄上，但項(xiàng)目管理辦公室認(rèn)為也符合競標(biāo)條件的企業(yè)，項(xiàng)目管理部門需要將其信息告知制定這些名單的部門，以便對其進(jìn)行鑒定，合格后將其列入合格投標(biāo)商名錄、合格制造商名錄和合格產(chǎn)品名錄。

3． 績效審核——承包商以往業(yè)績評估制度

美國防部認(rèn)為僅僅依靠這幾個名錄來篩選承包商還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此在采辦招標(biāo)時，對合同金額超過一定額度的項(xiàng)目，項(xiàng)目管理辦公室會通過承包商以往業(yè)績評估制度，對承包商以往履行裝備采辦合同的業(yè)績情況進(jìn)行分析判斷，以此作為選擇承包商的重要依據(jù)。

承包商以往業(yè)績評估制度是美軍項(xiàng)目管理的一部分，其組織機(jī)構(gòu)由決策層、管理層和執(zhí)行層三個層次組成。決策層主要指國防部以往業(yè)績評估一體化產(chǎn)品小組；管理層包括承包商選擇總監(jiān)以及向其提供咨詢建議的承包商選擇咨詢委員會；執(zhí)行層主要指承包商選擇評估委員會及其下屬的以往業(yè)績評估小組。其中，承包商選擇總監(jiān)、承包商選擇咨詢委員會和承包商選擇評估委員會組成承包商選擇小組，采取“一事一評”的方式，根據(jù)具體采辦項(xiàng)目的特征和要求，負(fù)責(zé)承包商的選擇和評估工作。需要說明的是，以往業(yè)績是承包商選擇小組評估的主要指標(biāo)，但不是唯一的指標(biāo)。承包商選擇小組還要對承包商的成本、技術(shù)等方面進(jìn)行綜合評估后，才能做出最終的決策。

4． 淘汰制度——被禁止、中止或不合格承包商名錄(EPL)

除了建立合格名錄外，美國還專門建立了一個“被禁止、中止或不合格承包商名錄”，也就是“黑名單”。這個名錄由美國聯(lián)邦總務(wù)署制定和管理。承包商一旦進(jìn)入這個名錄就失去了承擔(dān)政府采購項(xiàng)目的資格。

美國《聯(lián)邦采辦條例》對于承包商可能被列入“黑名單”的原因有非常詳細(xì)的規(guī)定，涉及欺詐、刑事犯罪、壟斷、行賄受賄、逃稅等。當(dāng)該產(chǎn)品不是在美國生產(chǎn)的情況下，故意將標(biāo)有“美國制造”或有相同含義的標(biāo)識，貼附于在美國銷售或運(yùn)往美國的產(chǎn)品上的行為也列在其內(nèi)。國防部沒有單獨(dú)制定自己的“黑名單”，而是參考聯(lián)邦政府的“黑名單”執(zhí)行。

二、美國承包商選擇制度的特點(diǎn)

1．與其他制度共同構(gòu)成規(guī)范體系

美國的承包商選擇制度沒有專門的政府部門進(jìn)行行政管理，與項(xiàng)目管理、質(zhì)量管理和供應(yīng)鏈管理等管理過程相互交叉融合。其中，中央承包商注冊系統(tǒng)和“黑名單”主要針對企業(yè)身份和承包商行為進(jìn)行審查，屬于供應(yīng)鏈管理范疇；合格制造商名錄、合格產(chǎn)品名錄以產(chǎn)品作為主要監(jiān)測對象，屬于質(zhì)量管理的范疇；承包商以往業(yè)績評估與項(xiàng)目管理緊密結(jié)合，屬于項(xiàng)目管理范疇。這套制度體系根據(jù)美軍裝備建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需求逐步建立和完善，覆蓋了武器裝備采辦的各個環(huán)節(jié)和層面，很好地滿足了裝備建設(shè)在各方面的需求。

2．以發(fā)揮市場競爭作用為原則

在這套制度體系中，企業(yè)只要信息完整準(zhǔn)確，符合政府采購要求，都會通過中央承包商注冊系統(tǒng)審核，目前中央承包商注冊系統(tǒng)的注冊信息達(dá)25萬多條；合格制造商名錄、合格產(chǎn)品名錄對企業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)行審核，只要愿意為政府提供產(chǎn)品的制造商都可以通過產(chǎn)品審核進(jìn)入這兩個名錄；承包商以往業(yè)績評估針對具體采辦項(xiàng)目，要求較嚴(yán)格，但程序公開透明。這套選擇制度體系符合市場競爭原則，有助于形成公平公開、競爭有序的軍品市場環(huán)境。

3．以產(chǎn)品和績效為審核重點(diǎn)

美軍承包商選擇制度體系側(cè)重于審查承包商的產(chǎn)品和業(yè)績。該體系中，除中央承包商注冊系統(tǒng)關(guān)注企業(yè)本身相關(guān)信息外，其他名錄與制度均集中于審查承包商的產(chǎn)品或業(yè)績。合格制造商名錄、合格產(chǎn)品名錄對承包商的評估以其產(chǎn)品或生產(chǎn)能力為基礎(chǔ)。承包商以往業(yè)績評估將承包商的以往履約情況作為其能否獲得合同的重要評估依據(jù)。可見，承包商要想最終獲得合同訂單，必須有自身過硬的實(shí)力和信譽(yù)。這樣的審查針對性強(qiáng)，可以避免承包商與軍方長期合作后形成利益共同體，滋生腐敗。

4.注重發(fā)揮企業(yè)主觀能動性

在保證產(chǎn)品質(zhì)量和可靠性的基礎(chǔ)上，美國的承包商選擇制度能夠充分調(diào)動承包商的積極性，謀求承包商整體水平的上升，從而鞏固美國國防工業(yè)基礎(chǔ)。制度體系中，只要是不與具體項(xiàng)目直接相關(guān)的評審，美國就努力制定較為統(tǒng)一和要求較低的標(biāo)準(zhǔn)，以此鼓勵更多的承包商參與裝備研制生產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，軍方針對具體項(xiàng)目選擇承包商時，選擇余地就很大，可以優(yōu)中選優(yōu)。唯一由軍方主動進(jìn)行評審的是針對具體項(xiàng)目進(jìn)行的以往業(yè)績評估。