試論與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求

國防大學戰略教研部 董文韜

與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求是實施軍民融合發展戰略的必然舉措。這些建設項目和重要產品大多對國計民生和國家安全有重要影響，讓其貫徹國防要求既能推動國民經濟和社會發展，又能增強國防能力，實現經濟、社會與國防三重效益。鑒于其意義之重大，《中華人民共和國國防動員法》對其進行了專章規定。本文試從軍民融合式發展戰略角度對這一問題做些粗淺探討。

一、與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求的重大意義及深刻內涵

實施軍民融合式發展戰略，是實現富國和強軍雙重目標的必然要求。而與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求，則是推進軍民融合式發展戰略的必然舉措。這些建設項目和重要產品是經濟和社會發展的一部分，直接關系國家發展大局。同時，這些建設項目和重要產品還與國防密切相關，因而對國家安全大局將產生重大影響。如果我們單純從國家發展角度看待這些建設項目和重要產品，忽視其應該具備的重大國防意義，就會造成國家發展與國家安全“一條腿長一條腿短”的不協調局面，當“有事”時可能無法有效保障國家發展大局，即最終仍會影響國家發展大局。因此，我們應站在國家安全與發展戰略全局的高度，在這些建設項目和重要產品中貫徹國防要求。當然，這種貫徹是在不影響或較少影響這些建設項目和重要產品實現其經濟功能基礎上的貫徹，既保證其經濟屬性和社會功能，又使其具備軍事屬性及國防功能，從而實現“平戰結合，軍民融合”。

二、與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求的主要制約因素

新中國成立以來，與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求取得了一定的成績。但不可否認的是，我國在這方面還存在很多問題，部分與國防密切相關的重要建設項目和重要產品并沒有或至少沒有很好地貫徹國防要求。究其根本原因，主要有以下幾點。

一是體制上的制約。與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求幾乎涉及軍地所有部門，但我國目前的國防動員體制卻不能很好地開展這項工作。比如，與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求，首先必須由軍方統一提出國防需求，據此確定哪些項目和重要產品是與國防密切相關的。而目前國防動員體制中，尚無一個抓總的提出國防需求的機構，實踐中多是四總部系統分別提出，而且也沒明確四總部系統中哪些部門負責提出國防需求。這就使得一些國防意識及熱情較高的地方政府及單位，想在一些建設項目和重要產品中貫徹國防要求卻不知道找什么部門來談。同時，地方政府方面也沒有一個抓總的貫徹國防需求的機構，都是各部委自行決定，也沒有明確哪些部門負責接收國防需求，從而使軍方也不知道找哪些部門來談。此外，現行國防動員體制中，國動委部分機構設在軍方，從組織隸屬關系上非常不利于協調這項工作。比如，人防與交戰領域有許多建設項目和重要產品需要貫徹國防需求，但貫徹國防需求是經濟領域的事，這些設在軍方的機構明顯不能高效組織指導協調此項工作。

二是機制上的制約。在現有國防動員體制基礎上，我們也沒有形成有利于與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求的機制。比如，需求提報機制沒有正式建立，國防需求到底由哪些部門來提出、由哪個部門來匯總并與政府部門進行協調等，沒有明確的說法和明文的規定；供需對接機制沒有正式建立，供需由軍地哪些部門進行平衡對接、哪些層級可以對接、怎樣進行對接、如何保障這種對接等，沒有明確的說法和明文的規定；需求落實機制沒有正式建立，國防需求經軍地共同協調平衡后，由哪些部門負責組織協調、怎樣進行落實、如何保障落實等，沒有明確的說法和明文的規定。另外，諸如全程管理與調控機制、評估與反饋機制等都沒有正式建立，實踐中多是通過各地方的黨委議軍會、軍地聯席會議等形式來進行軍地間的信息交流與互通，而這并不能有效保障與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求工作的開展與落實。

三是法制上的制約。市場經濟是法制經濟，用計劃經濟體制下的辦法實現與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求是行不通的，必須依賴法制手段來進行。在《中華人民共和國國防動員法》頒布之前，關于這方面的規定主要在《國防法》《人民防空法》《公路法》《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》及有關法規中涉及，但大多只是原則性的規定，諸如“某某領域應當貫徹國防要求”之類，實踐中缺乏可操作性。《中華人民共和國國防動員法》頒布后，對與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求作了專章規定，在某些重要方面也進行了原則性明確，如軍事需求由軍隊提出、項目審批及產品設計定型時政府要征求軍隊意見等，這些都非常有利于與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求的落實。但《中華人民共和國國防動員法》畢竟是動員領域的基本法，無法對這方面做出更為具體詳盡的規定，因此，與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求，在實踐中仍然缺少具體明確可操作性強的法制保障。

四是經費上的制約。一直以來，與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求都沒有具體規范的經費來源，而且來源渠道也不穩定不順暢，這在很大程度上制約了此項工作的開展。從實踐中看，這方面的經費主要來源于中央和地方財政以及項目和產品投資方，更多的是來自中央和地方財政，但中央和地方財政支出中也沒有對此形成長期的穩定的專門計劃和比例，大多是臨時根據需要視情劃分。而大多私人投資方對此更是缺乏興趣和熱情，因為由私人投資方承擔所需費用缺乏法理支持而且沒有明顯可觀的經濟收益。

三、與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求的戰略措施

為深入推進軍民融合式發展，就必須把與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求確實擺在政府和軍隊工作的重要位置，作為當前和今后國防動員建設的重要任務來抓。

一是明確負責部門。《中華人民共和國國防動員法》第四章中規定，列入目錄的建設項目和重要產品，其軍事需求由軍隊有關部門提出。這里的“有關部門”指哪些部門，也就是軍事需求到底由軍隊哪些部門來提，必須予以明確。筆者建議，由四總部的主要職能部門分別匯總提出本部的軍事需求，總參可由作戰部某一部門具體負責（如應急辦或軍委聯指軍務動員中心等），總政可由辦公廳某一部門具體負責，總后可由軍交部某一部門具體負責，總裝可由綜合計劃部某一具體部門負責，然后再由總參作戰部的具體負責部門匯總提出整個軍事需求，即將這個部門作為軍事需求的總接口。《中華人民共和國國防動員法》第四章中沒有明確規定貫徹國防要求由哪一方負責，但很明確應該是由政府負責。筆者建議由國家發改委某一部門具體負責，即將其作為落實需求的總接口，由其具體協調國民經濟各領域各部門分解落實任務。而需求與供給的對接協調及平衡則由國動委綜合辦負責。

二是完善運作機制。在現有體制無法改變或變化非常慢的情況下，我們更多的是要靠完善與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求相關的機制來推進此項工作。如前所說，需求提報機制、供需對接機制、需求落實機制、全程管理與調控機制、評估與反饋機制等都需要建立完善。完善機制過程中，要注意理順各參與方之間的關系、明確他們的各自職責、規范相互間的工作程序和制度等。

三是完善相關法規。要依據《中華人民共和國國防動員法》，適時啟動相關的專門法規編制工作，比如“國民經濟貫徹國防要求條例”或“與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求條例”等，對與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求進行專門規范，便于此項工作在國民經濟建設和社會發展中依法推進。此外，還要加強對此項任務執法情況的檢查監督，及時糾偏。

四是制定相關目錄。《中華人民共和國國防動員法》第四章中規定，與國防密切相關的建設項目和重要產品目錄，由國務院經濟發展綜合管理部門會同國務院其他有關部門以及軍隊有關部門擬定，報國務院、中央軍事委員會批準。建議在此規定基礎上，由國動委綜合辦、國家發改委承擔總的接收軍事需求職責的部門及軍隊承擔總的提出軍事需求職責的部門共同協調組織此項工作。

五是制定相關標準。《中華人民共和國國防動員法》第四章中規定，列入目錄的建設項目和重要產品，應當依照有關法律、行政法規和貫徹國防要求的技術規范和標準設計、生產、施工、監理和驗收，保證建設項目和重要產品的質量。其中，貫徹國防要求的技術規范和標準體系目前并沒有專門進行統一制定，而這是與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求以及國家對其進行管理的重要依據和參考，否則實踐中很難把握相關尺度。因此，建議由軍地有關部門特別是國標、軍標、地標的專業部門共同制定貫徹國防要求的技術規范和標準體系，只要能采用國標的盡量都采用國標，盡量防止因標準的不同妨礙此項工作的順利進行。

六是明確經費來源。與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求，是一項利國利民的公益性事業，所產生的利益由全體國民享有，因此相關費用也應由國家承擔，即由國務院和各級地方人民政府承擔。根據《中華人民共和國國防動員法》第六條規定，此項工作的經費應列入中央和地方財政預算。同時，應堅持“國家負擔為主、私人負擔為輔”的經費保障原則，以經濟利益作為牽引，通過市場機制和經濟手段來進行，并輔之以各種優惠政策，積極吸引私人性質甚至外國的投資方參與此項工作，充分運用各種渠道保障與國防密切相關的建設項目和重要產品貫徹國防要求所需的經費。