土地改革背景下我國現代農業經營模式選擇

■ 張愛軍（山東政法學院商學院 濟南 250014）

近年來，我國現代農業處于快速發展的時期，但是隨著我國城鎮化進一步發展和農村勞動力不斷轉移，農業經營規模小、流動性差、資源配置不合理、農業生產效率低等問題逐漸顯現。解決這些問題，發展現代農業經營模式，土地改革是必然的選擇。隨著土地流轉政策的逐步改革，以適度規模經營為主體的農業生產將進入規模化、集約化生產的新階段。

我國農地流轉政策的改革進程

土地改革必然涉及到農地流轉問題，我國土地流轉政策經歷了禁止到放開再到引導的過程。改革開放后我國的農地流轉政策的改革大體上經歷了禁止、初步放開、規范、引導四個階段。

（一）禁止階段（1978-1983年）

這段時期國家對農地流轉的態度是嚴禁流轉，從法律以及政策各方面進行嚴格限制。1982年的《憲法》規定“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。1982年的《全國農村工作會議紀要》規定，社員承包的土地不能進行任何形式的流轉。

（二）初步放開階段（1984-1987年）

國家對農地承包經營權流轉從政策層面上初步放開，允許部分農地流轉，但是在法律上并沒實現實質性的突破。《1984年農村工作的通知》中規定“可以經集體同意，由社員找對象協商轉包”，初步開啟了我國農地的流轉。

（三）規范階段（1988-2002年）

這一時期，國家從法律的角度開始規范農地流轉問題，承認農地流轉的合法性。1988年《憲法（修正案）》、《土地管理法》規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。1993年的《農業法》、1997年第16號文件、2001年第18號文件等一系列法律法規進一步規范農業土地的流轉，為其規范發展奠定了法律基礎。

（四）引導階段（2003年至今）

這一時期，我國深化農業改革，開展農地流轉試點工作，進一步引導農地流轉的規范發展。2003年開始實行的《農村土地承包法》共用12個條款對農村土地承包經營權進行了較為全面的規定，標志著農村土地流轉正式納入法律的規范，實現法治化的管理。2008年十七屆三中全會以后政府大力倡導和鼓勵土地流轉。2013年十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。意味著我國農地流轉改革將進一步深化，為現代農業經營發展奠定了政策基礎。

農業經營模式與農地流轉相互作用機制

（一）現代農業經營模式前提：農地流轉推動土地集中化

土地資源如其他生產要素一樣，由于各種因素的限制，導致經常不能實現資源的最優配置，難以適應我國現代農業發展的要求，這就需要政府進行相應的土地改革，加快土地流轉速度，集中配置土地資源，提升土地資源的生產效率。

從世界各國土地改革的政策和經驗看，農村土地流轉遵循的規律是“集中——分散——集中”。在經濟的發展初期，工業相對落后，而農業相對發達，能夠容納大規模的就業人口，就有很強的吸納能力。這一時期土地制度改革的目的就是為了解決農業就業問題，為工業化提供資源支持。同時，為了防止交換過程中出現兩極分化，一般會嚴格限制農地流轉或者限定農地流轉的規模和數量。隨著經濟的發展和城鎮化進程的深入，以工業和建筑業為代表的第二產業快速發展，產業工人的收入增加相對較快。而農業由于技術進步相對較慢，居民收入不斷增長，恩格爾系數不斷下降，導致對農產品的需求隨著收入水平的提高增速放緩，農民的收入相對下降。工業與農業的收入比價效應，使得農村勞動力不斷向城市、向工業、建筑業轉移，第二產業的勞動力吸納能力大幅提高，導致農村土地被閑置，農業勞動生產率下降。這一階段解決農村土地分散經營和規模化經營需求之間的矛盾成為土地改革要解決的主要問題，為了提高農業生產效率，就必須推進農業土地流轉，將土地集中起來進行規模化經營，發展農業現代化。農地流轉是推進農業規模化和現代化，提高農業生產率的必要手段，是現代農業經營模式的前提（見表1）。

（二）現代農業經營模式必然選擇：農地流轉提高農業生產效率

我國的家庭聯產承包制是我國農村改革偉大成就之一，解放了當時的農村生產力，推動了農業經濟的快速發展，但是這種改革具有一定的歷史局限性。目前其存在的問題正逐漸顯現。隨著我國農村勞動力逐漸向城市轉移，農村出現了嚴重的老幼留守和村莊空心化現象，勞動力嚴重缺乏；另外，由于農村土地的分散經營，農耕機械化進程受阻。我國是人多地少、人均土地面積有限、農業經營規模小的國家，作為家庭為主要形式的農業生產單元，難以負擔價格昂貴的現代化農業機械，知識上的障礙導致難以使用和推廣先進的農業科技，經營規模過小導致其難以把握農產品價格運行的規律，造成生產效率低下、沒有農產品價格的話語權等。我國農村普遍出現“農業副業化、農民老齡化、農村空心化”的問題，土地產出潛力沒有充分發揮出來。土地作為經濟增長的重要生產要素，由于其無法發生物理轉移特殊性質，使其流動性變得至關重要，流動性障礙會阻礙土地資源的高效利用，要解決現代農業生產效率問題，首先要解決土地流動性問題。政府要加強農地流轉的管理，在規范土地所有權的同時，充分保障土地使用權，實現農地的良性流轉。因此，農地流轉是優化土地資源配置，提高農業生產效率，發展現代農業經營模式的必然選擇。

表1 農地流轉與農業經營模式變化

圖1 2001-2012年我國農地流轉情況

表2 適度規模經營的主要形式比較

（三）現代農業經營模式規模發展的需要：農地流轉升級農業產業結構

隨著土地改革的深入發展，我國農地流轉的規模快速增長。2002年到2012年，我國農村土地流轉的面積從5385萬畝快速增長到2.7億畝，流轉面積占我國耕地總面積的比例從3%上升到15%，十年間全國土地流轉面積增長了5倍。截止到2013年上半年，我國農地流轉面積達到3.13億畝，流轉面積占我國耕地總面積的比例達到17%。

我國農地流轉規模不斷擴大，但是仍然存在土地流轉經營規模偏小，土地生產效率尚未出現顯著提升的問題。雖然我國農地流轉總面積不斷提高，但是所占比例仍然偏低，僅為17%，仍有很大的流轉空間。我國土地流轉主要停留在低端模式，農民之間互換、出租、轉包等形式的流轉面積占比達到70%以上，適度規模的股份合作僅有6%，大型農業企業流轉的土地面積不足20%。農民之間的土地流轉避免國內農地撂荒面積的持續上升，但本質上并沒有提升國內農業產業結構，農地經營規模仍然很小，呈現出典型的“小農經濟”特征，土地的生產效率尚未出現顯著提升，國內農地經營的規模化、集約化和專業化程度仍大幅低于發達國家水平。

通過圖1的農地流轉數據可以看出，我國農地流轉受政策影響非常大，土地改革政策決定著農地流轉的規模和速度。2008年中央政府在十七屆三中全會中對農地流轉進行了大幅的放松管制，這直接促成了2008年以后我國農地流轉面積的快速增長。隨著十八屆三中全會的全面改革的部署，土地改革政策的加速，將提升農業產業結構的轉型升級速度。一方面是流轉面積不斷擴大會給現代農業經營模式帶來增量機會，因為我國目前農地流轉的比例還相對較低，隨著宏觀政策的引導和農民對土地的依賴性逐漸減弱，農地流轉比例的逐漸增加，這必然會吸引更多的外來企業或者資金進入流轉主體；另一方面是流轉結構升級現代農業經營模式帶來進入機會，目前我國農地的流轉還停留在比較低級的轉包、出租等階段，入股、土地信托等模式未來有望逐漸成為農地流轉的主流模式，這樣必然對受讓方或受托方的技術和資金的要求逐漸提高，流轉對外界企業的依賴性會逐漸增強，從而實現提高農業產業規模、調整農業產業結構、發展現代農業經營模式的目的。

我國現代農業經營模式選擇

隨著農地流轉的加速，我國現代農業經營模式由農戶的小型經營轉向大型規模化經營，農村土地體系中的適度規模經營和農墾土地體系中的大農場式規模經營是我國現代農業經營的兩種主要模式。

（一）農村體系的適度規模經營

在農村土地政策改革實踐中，我國對農地規模經營問題進行了卓有成效的探索，通過現代農業示范區的試點，逐漸摸索出我國農業適度規模經營的路徑。試點地區根據自身條件，創新了一系列與當地經濟社會發展水平相適應的流轉方式，形成一大批在全國具有較強影響力的典型。從我國東部沿海試點地區經驗看，農地適度規模經營是適合我國農業特點、符合現代農業發展方向的農業經營模式。

1.適度規模經營的差異性。我國不同地區經濟發展水平具有差異性，土地資源稟賦也不盡相同，農民收入水平差距較大，這就導致不同地區農地流轉具有鮮明的地域性，東部經濟發達地區的土地流轉與西部地區相比，更加活躍。農地流轉的地域性也賦予了適度規模經營的地域性，不同的地區發展適度規模經營必須從本地的實際情況出發，做到因地制宜，有的放矢。在對適度規模經營進行選擇的時候，要充分考慮地區經濟發展水平、土地規模、單位土地收益、勞動生產率、城鎮化水平、農村勞動力轉移等各種因素，進行合理分類，確定農業適度規模經營的具體模式。比如經濟發達地區，土地資源較少，非農產業發達，大部分農村剩余勞動力已基本轉移到城鎮當中，非農收入已經成為農民的主要經濟來源，推動土地流轉，發展農業適度規模經營較為容易。同時，經濟發達地區規模經營的農村合作社等經濟組織，可以利用集約化、規模化的優勢提高農業經營收益，從而提高農民土地流轉的積極性。而在經濟欠發達地區，非農產業相對落后，城鎮化水平較低，農業收入仍是農民的主要經濟來源，對農民來說土地承擔著各種功能，是其賴以生存的基礎，同時農民參與土地流轉的收益相對較低。這種情況下，農民參與農地流轉積極性不高，很難主動參與農業規模經營。因此，在推進農業適度規模經營的時候，必須重視地區差異性的問題，因地制宜開展相應工作。

2.適度規模經營的邊界。發展規模經營，關鍵是要掌握好規模邊界問題，堅持適度原則。規模經營的適度邊界，不是簡單的擴大農地的規模，要以產生規模效應為標準，是土地流轉各方進行最優資源配置的選擇。根據交易成本理論，土地流轉的成本等于規模經營的收益的規模時，可視為規模經營的最優邊界。我國目前適度規模經營沒有統一的標準，僅僅是按照土地的面積來衡量。按照我國農業部的標準，平原地區人均經營規模20畝，山區人均經營規模5畝。這個適度規模經營的標準不是很科學，應從規模經營實力、土地改造難度、土地流轉潛力、農業生產效率等方面建立一整套的標準。規模經營實力要求經營組織有一定的土地運作經驗、資金實力、農業技術水平。從土地改造難度來看，西部要大于中東部、干旱少雨、地勢不平的地區要大于水資源豐富、平原地帶。而越是土地改造難度越大的地區越需要具備規模優勢的農業組織參與，越會對具備規模能力的農業組織有利。土地流轉潛力越大，規模經營外部土地流轉的空間也就越大。農業生產效率越高，規模經營的規模效應也就越強。如果經營規模過小，農業收入水平較低，就會導致農民不愿意經營土地，勞動力就會轉移到城市去，土地就會被流轉出去。如果經營規模過大，農民的經營能力遠遠達不到規模經營的要求，就會產生各種負的效應，難以發揮規模效應。

3.適度規模經營的保障。農村社會保障覆蓋面不足影響農民土地流轉意愿和農業經營的規模。對于農民而言，土地承擔著就業保障、生活福利保障和傷病養老保障等各種社會功能，很多農民即使進入城市，寧可自己低效率經營，也不愿意參與農地流轉。農地的市場化流轉必須依賴于公平的市場價格與農民進行交易，才能使農民在喪失土地后有能力專業從事其他工作和成為社會保障的對象。只有完善相關的配套制度，建立公正的法律環境，實行有效的社會保障制度和醫療保險制度，農民才會大量徹底流轉承包土地，保障農業的規模經營。如果農民的土地承包經營權因各種原因而丟失，勢必會導致農民的絕對貧困，從而引致社會的不穩定。因此，構建城鄉一體化的戶籍制度、就業制度、教育制度和醫療保障制度，建立進城務工人員的養老、失業、工傷、醫療、生育保險制度，是農業適度規模經營的重要保障。

4.適度規模經營的主要形式。農業適度規模經營的主要形式有家庭農場、專業大戶、農業合作社和農業企業經營（見表2）。十八屆三中全會鼓勵農民將農業土地在公開市場上進行流轉，發展多種形式的規模經營。土地改革將加速農地向有能力和意愿的專業大戶和農業企業流轉，形成多種方式的農業適度規模經營。同時現代農業龍頭企業可以采取“公司+農戶”的方式，參與到現代農業上下游產業鏈的服務中，提供包括育種、技術、加工、銷售等各種服務，實現農業企業、專業大戶、家庭農場、農業合作社在農業產業鏈條上合理分工，適度經營，推動農業現代化發展。

表3 農墾體系的土地經營模式

（二）農墾體系的大農場式規模經營

十八屆三中全會取消了向企業土地流轉的限制，鼓勵農民將承包經營權在公開市場上向農業企業流轉。這必將會進一步加速農墾體系內部的農地流轉和外部土地向農墾體系的土地流轉，加速農墾體系大農場式的現代農業經營規模的發展。

1.農墾體系的土地政策。我國農墾體系的土地，在產權上為國家所有，在經營模式上采取“兩田制”的經營模式（見表3）。“兩田制”是將農墾體系的土地根據不同的功能和目的劃分為“基本田”和“規模田”兩類，“基本田”體現農村土地承包的政策，農工自主經營，用于滿足自己基本生活保障，所占比例很低；而“規模田”體現農墾集團的生產效益，農墾集團根據農產品特色進行規模經營，同時發展多元農業，所占比例很高。截止到2012年，全國農墾土地體系中85%的土地承包面積實行了“兩田制”。隨著土地改革政策的深入發展，農地流轉可以在農墾體系內部得以實現，“基本田”和“規模田”可以相互流轉，發展規模經營。

2.農墾體系的經營模式。農墾體系中的“規模田”占絕大多數，土地資源集中在農墾公司手中，土地資源集中的特點決定了農墾體系適于采取美國大農場式規模經營模式。從美國農業以及我國主要墾區農業的發展經驗看，農墾體系現代農業的發展方向是農地大農場式規模經營，有利于提高農業生產效率，產生規模效益。隨著我國農墾體制的改革和農地的加速流轉，大農場式規模經營將逐步成為我國墾區農地經營的主要模式。同時由于我國農墾體系由于墾荒的形成背景不同，使得很多墾區具有獨特的資源優勢，這就為墾區發展特色農業創造了條件。全國各墾區根據自身的資源優勢，進行合理的區域分工，形成獨具特色農業產業帶。

表4 農墾體系中上市公司經營模式比較分析

3.土地外延式擴展。農地流轉政策將加速農墾公司土地儲備的外延式擴展，農墾體系外的土地將逐步向農墾公司流轉，農墾公司的土地規模將進一步擴大。隨著農地確權登記的完成，相關法律法規對農民和農業公司收益權屬關系明晰，以及對企業進入土地流轉市場準入條件的明確，以土地統一經營模式的農墾公司可以通過土地流轉方式，對外擴張獲取相應的土地資源，進一步提升公司現有農地儲備的規模，實現規模化、集約化的現代農業經營模式。

4.主要經營模式類型。農墾體系在以大農場經營為主前提下，積極發展多種經營模式，形成結合自身資源、適合本地發展的多種經營模式。特別是要注重發揮自己的資源特色，提高農產品的附加值，走可持續發展農業之路。農墾體系中的海南橡膠、亞盛集團、北大荒等多家公司已經在我國證券市場上市，為其持續的土地流轉提供了長期的資金支持的金融創新的機會。結合自身資源優勢，這幾家農墾公司已經形成了獨具特色的現代農業發展模式（見表4）。

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