城鄉結合部土地利用規劃問題的探討

摘要：文章針對當前城鄉結合部土地利用規劃中的基本農田保護區劃定、人口預測、基礎數據采集、城鎮用地規模確定等難點問題，提出了解決城鄉結合部土地利用問題的規劃對策。

關鍵詞：城市化；城鄉結合部；土地利用規劃；探討

由于城鄉結合部地理位置的特殊性，城鄉結合部的土地利用既受城市化進程（城市郊區化進程）的影響，又受農業用地的制約，是土地類型復雜，動態性、過渡性強，土地利用問題最為尖銳和集中的地區。因而，加強城鄉結合部土地利用問題的研究和城鄉結合部土地利用規劃工作是非常必要的。

1城鄉結合部土地利用特征

1.1土地利用類型結構復雜

城鄉結合部是農業用地和城市用地的復合地區，是城市與鄉村相融合的地帶，既是城市化的前沿，又是城郊農業集聚地。不同的土地利用類型在本區域存在著較為激烈的競爭，在市場經濟體制下，土地利用總是向經濟效益最大的方向發展，由于本區域不但受到城市的區位條件的制約，而且不同程度地保留著原有的農村土地利用格局，因此各種土地利用類型競爭的結果，主要表現為工業企業用地和農業用地并存，現代化公寓樓和農村住宅并存，溫室大棚和綠化用地并存，畜牧養殖場和交通道路并存等.同時由于城市內部用地結構的調整，推行“退二進三”，城鄉結合部又成為各種污染性工業企業集中布局的區域，工業企業排放出的廢水、廢渣、廢氣以及郊區農民不合理的使用化肥、農藥等導致耕地嚴重污染.此外，一些土地成為城市垃圾的堆放地，也造成不同程度的環境污染。

1.2土地價格呈攀升趨勢

城市用地不斷向外擴張，越來越多的土地成為城市用地，具體表現是農用土地（主要是耕地）向非農用土地轉變，使得農用土地的使用價值逐漸增大，農用土地價格不斷上漲。由于城鄉結合部擁有比較清潔的自然環境，道路通達性較好，加之基礎設施、公用設施比較完備，同時城鄉結合部又是城市各種物質流和信息流輻射區域，既可以充分利用城市的信息、技術、人才、資金，又可以充分利用農村的人力、物力條件，是房地產經營者的新興投資地之一.因此，土地價格必然保持一種攀升的勢頭。

1.3土地用途變更迅速

隨著城市化進程的加快，城市土地不斷地向外擴張，城鄉結合部也不斷的向外圍動態遷移，原有的農用土地不斷的變為各種用途的非農用土地，同時這一地區總是城市化的前沿地區，隨著城市化的深入，為了達到土地的最有效使用，土地用途變更更是迅速而普遍，給這一區域的土地管理工作帶來很多的問題和困難。

2、城鄉結合部土地利用規劃的主要原則

2.1堅持規劃的可持續發展理念的原則

城鄉結合部建設要滿足可持續發展，首先應在規劃上得到充分體現。根據城鄉結合部的資源條件、區位優勢、人口及其他因素，確定城鄉結合部的近、遠期發展規模，在城鎮用地選擇局時，盡量避開優質農地區、洪水易淹區、不宜建筑區和生態脆弱敏感區，在保護耕地的同時，盡量避免增加城鎮建設的投資門檻。用可持續發展的理念，指導城鄉結合部土地利用規劃的編制工作，實現城鄉結合部土地利用規劃的可持續性。

2.2城鄉協調發展、產業合理布局的原則

依靠規劃手段，打破社區界限，在城鄉結合部規劃集中的工業小區，在土地使用、產值計算、財政稅收等方面采取各種優惠政策，促進鄉鎮企業逐步向工業小區靠攏，改變鄉鎮企業布局分散的局面，工業小區內優先安排技術含量高、能耗小、排污量小的工業企業。以市場為導向，加快鄉鎮企業產業結構的轉換，促進資源耗竭型、污染大、能耗大的鄉鎮企業的盡早轉產。加強“三廢“的綜合治理，并做好相應防護和隔離工作，使企業的發展對周圍環境的破壞降至最低限。

2.3土地利用總體規劃與城市總體規劃相協調的原則

長期以來我國土地利用缺乏科學的規劃，往往以城市規劃來指導土地利用，而城市規劃又是一種自下而上、以需定供的規劃，經濟發展需要多少建設用地就規劃多少。即使是自20世紀90年代編制土地利用總體規劃以來，城市規劃與土地利用的關系也沒有很好的協調。由于土地利用總體規劃和城市總體規劃關系密切，又均由政府組織編制。

3解決城鄉結合部土地利用問題的規劃途徑

3.1構建城鄉結合部土地利用詳細規劃設計。

打破常規的規劃思路，針對城鄉結合部的特殊性，在土地利用總體規劃和城市總體規劃“兩規”的框架下，編制專門的城鄉結合部土地利用詳細規劃。總規解決整個城市土地的“面”的綱領性、戰略性問題，詳規負責點、線的布局與落實，實行職責分工。城鄉結合部土地利用詳細規劃的編制要遵循“生存、發展和生態保護相兼顧”的原則，在切實保護優質農用地特別是耕地的基礎上，從城鄉總體利益出發，根據各部門發展規劃、重點項目安排、資金來源等實際情況，協調平衡各業用地的需求，確定各部門的最佳用地數量和位置，使結合部用地結構和空間布局更加合理，勞動地域分工與城市功能分區更加明確、科學，進而實現土地資源的合理配置和綜合利用效益的提高。應成立由相關政府職能部門、鄉村基層組織和咨詢機構等組成的城鄉結合部管理領導小組，專門負責結合部土地利用詳細規劃的制定與實施，制定相應的政策與制度，監督相關利益主體的行為，處理規劃實施中出現的各種問題。

3.2盡量采用客觀數據，提高規劃的可靠性和科學性

解決基礎資料的可靠性問題，一方面可以通過調整規劃的定位和內容，減少不必要的資料收集，可以在一定程度上減少資料中的誤差。另一方面，對于規劃必須使用的基礎數據，應盡量使用客觀性數據（如應用衛星遙感和地理信息系統等現代科學技術手段，可以獲得可靠性較高的國土資源信息），減少對主觀性數據（如統計數據）的依賴。第三，要采取多種分析預測的方法，避免因某一項資料不可靠而影響結果的準確性。例如，對于城市用地需求的預測，除了根據地方國民經濟中長期發展規劃和城市人口增長趨勢，采用回歸分析法進行預測之外，還可以根據城市用地的歷年增長趨勢來預測，并根據上一級城市體系的發展規劃、城市土地供給制約需求的原則和城市土地集約利用的潛力分析，對需求加以適當的調整和限制。從而在一定程度上避免了由于地方計劃指標的偏差導致規劃的失誤。

3.3運用先進技術，解決結合部土地利用規劃中的難點問題

傳統的土地利用規劃與管理手段高耗低效，而且精確度不高，使得土地規劃工作中的時空信息不能及時得到管理和更新，隨著信息時代的到來和現代計算機、網絡以及現代通信技術的飛速發展，利用先進的以計算機技術、地理信息系統（GIS）技術和全球定位系統（GPS）技術為支撐的土地管理新技術。實行城鄉結合部土地規劃的信息化、科學化，可以及時了解各種土地信息的變化情況，如土地用途變更等。

3.4實測大比例尺地形圖，為規劃的微觀管理

提供技術保障。當前，城鄉結合部土地利用規劃圖件的比例尺比較小，一般為1：10000，難以滿足城鄉結合部微觀用地管理的要求。因此，應采用實測的或現勢性強的大比例尺地形圖（1：1000或1：2000），各項地形要素和專題要素在圖上表示得非常詳細，圖紙的現勢性非常強，可以滿足規劃的工程布局與工程量計算的要求。圖紙上包含許多坐標控制點，便于圖紙的定位、修測和補測，為規劃在微觀上能具體落實提供了技術保障。

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