基于城市規劃過程中土地問題的探究

【摘要】城市土地使用是城市規劃實際操作中最重要的對象之一。土地利用問題，一直是城市規劃領域理論和與實踐的核心問題。在我國實行計劃經濟時期，城市土地使用制度是與高度集中的計劃經濟體制相適應的，城市土地的使用采用行政劃撥的方式。本文主要探討了我國新時期下，城市規劃的過程中，對土地的利用問題，并根據具體問題提出了相關的應對策略。

【關鍵詞】城市規劃；土地資源；發展；研究

在我國社會主義市場經濟體制下，城市正處于一系列激烈的社會經濟變革之中。從1954年開始無償使用土地，到90年代全面認識土地在城市開發中的基礎性地位，其間經歷了一個漫長而曲折過程。理論界對土地利用的探索也從未停止過，這些研究工作對建構適合我國國情的城市發展政策、城市規劃新機制都有重要的基礎性作用。社會經濟的發展、結構的調整、城市用地的急劇擴張以及城市化進程日益加速等諸多矛盾中，城市土地問題是首當其沖最基本、最重大的現實問題。城市土地的無償使用，決定了傳統的城市規劃只注重在對城市土地進行實物的管理方面。我國城市土地使用制度的改革，是其中發生最深刻變化的客體。城市土地商品屬性的回歸、房地產市場的興起、土地資源配置中市場機制的切入，都使城市土地在制度、理論與技術上發生了深刻的變化。城市土地使用制度改革的歷程不斷沖擊著我國舊有的城市土地管理體制，同時，也向只關注于城市土地功能劃分和容量指標控制的傳統城市規劃提出了新的挑戰。

一、規劃領域對土地的研究與探索

1.1用地統計分析與標準規范制訂

城市的發展、調整都離不開現狀基礎，只能在現狀基礎上適當調整，逐步完善，這也是多數城市確定用地規模時采用的方法。《城市居住區規劃設計規范》和《城市道路交通規劃設計規范》是城市規劃的兩部依據標準。這兩部標準的控制指標是建立在已有專項用地的研究和國內若干城市的類比分析之上的。如居住區用地平衡指標，是根據全國不同地區大、中、小城市改革開放以來，規劃建設的不同規模居住區的調查資料進行綜合分析制訂的。

1.2土地有償使用與房地產研究

隨著國家經濟體制改革和沿海開放戰略的實施，規劃界開始認識到土地的價值，在1980年全國城市規劃工作會議上，第一次由規劃工作者提出要實行土地有償使用的建議。隨后，國家文件中第一次允許私人房屋買賣，1989年修改憲法，允許土地使用權有償轉讓，奠定了房地產業的法律基礎。隨著我國的不斷發展，對于房地產業和土地有償使用政策的認識也逐漸深化。與此同時，深圳、廣州等沿海開放城市也在陸續實施這一政策。

二、我國市場經濟中城市土地的變化

2.1城市規劃的基本作用

城市規劃的基本作用，體現在保證城市土地及城市空間，合理、有效、有序的使用，因此，城市規劃體系的改革和創新，自然應首先圍繞著對城市土地開發利用的有效管理與控制這一核心問題開展。

2.2城市規劃是政府重要的宏觀調控手段

城市規劃對城市建設與發展起引導作用，主要集中在城市空間與土地使用方面。控制城市土地使用及其變化是城市規劃工作的技術要點。城市規劃在城市土地開發利用中擔負的應是控制、引導和中介的角色，城市規劃實施必須以土地的有效經營與調控作為重要的手段，在城市土地市場中，城市規劃應作為市場運作的規范而發揮調控作用，進而提出契合市場經濟的城市用地規劃機制。從城市規劃體系方面進行全面的創新，改變純技術層面的城市規劃編制體系，使之不僅是為實施而開發的技術方案，而是更多的向成為公共管理決策提供技術依據的政策文件轉變；建立完善的城市規劃法律法規制度，用來規范城市規劃的行政行為，確保城市規劃實施的依法管理；強調必須從監督機制的建立上推動城市規劃公眾參與的實質化，以保障城市規劃的有效實施。

三、對市場經濟下城市土地與規劃規律的揭示

在我國城市規劃中，對土地使用的規劃，按《城鄉規劃法》確定的規劃內容要求似乎很明確，“確定城市用地的規模；劃定城市規劃區范圍；確定城市用地布局結構”等，完成城市用地平衡的技術要求內容，也就是說只要“套進了”《國標》的指標，做好對建設用地的容量控制，對城市土地使用的規劃即告完成。至于城市用地布局結構的合理性，這是城市規劃人員最基本的“看家本領”。以教課書上的“布置原則”和“布置要求”等理論，結合城市的具體情況，在城市規劃方案中，實際運用便可以完成規劃任務。因此，在以“圖面評價”視為城市規劃工作準則的機制中，對城市土地“合理使用”的深層結構缺乏研究。市場經濟中的城市土地利用，首先呈現出來的是城市土地的商品化，即要求實現城市土地的商品化“經營”。土地價格和土地市場的出現，使產生于計劃經濟模式下的城市規劃理論和實踐都有許多問題亟待研究。在市場經濟條件下，城市規劃實施必須以土地的有效經營與調控作為操控手段，認識城市土地商品化的經濟特征和實現形式，這對把握市場經濟條件下城市土地使用的規律及土地使用在城市發展過程中運行的特點，是首先要面對的新課題。

四、結束語

市場經濟中，城市土地利用的首要特征是要實現城市土地的商品化經營。城

市土地的商品化，是在社會主義市場經濟條件下，由于存在土地所有權并要求以

地租的形式在經濟上得到實現，不是商品的城市土地，仍然要通過價格，采取商品的形式進行權屬關系的轉移與經營使用，并受商品經濟內在規律所制約的一種客觀經濟現象。城市土地不是一般意義的商品，是具有特殊性質的商品綜合體。城市土地商品化的經濟特征，使城市土地資產價值凸現。土地利用是人類占有土地的最終目的，因此，作為城市經濟活動載體的城市土地利用，實際上是一項經濟活動。在實際經濟關系中，由土地的實質決定城市土地的“兩重性”，土地不僅是資源，同樣也是資產，特別是城市土地，它是由人類開發形成的，現實中的土地開發是有成本的，是人類勞動投入在土地中的有形或無形的土地資產，所以，城市土地全部是城市地產。

市場經濟條件下的城市土地利用，更多地表現出經濟利用的特征。在市場經濟中，城市土地的價格機制主要是通過市場配置來完成，城市土地的配置活動也主要是通過市場來進行的。市場配置土地資源，就是根據價值規律、供求規律和競爭規律的要求，按照城市用地者生產、經營、消費活動所能承受的實際租賃力，與土地所有者和土地使用權的支配者預期的土地收益之間的較量與均衡。在市場經濟機制中，城市地價作為政府管理城市土地非常重要的一種方式，在促進城市土地資源的合理配置中發揮著不可替代的作用。城市土地的“商品化”，使城市規劃不再僅是政府干預土地利用方式的工具，而是作為政府干預城市經濟的一種主要形式而發揮作用。

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