政府采購監管何以失效？

最近一段時間，包括四川衛生廳計算機、路由器等通用設備在內等一些政府采購項目，被爆出存在種種問題。深入其中，我們發現一個奇怪的現象：無論是供應商、采購人和集中采購機構都在發聲，而作為監管機構的財政部門，似乎處于失聲狀態。

處級管廳級？

“我們現在下個文件都不知道抬頭寫誰！”面對記者的疑問，四川財政廳政府采購監督管理處的一位工作人員表示很無奈。據他介紹，四川省集中采購機構也就是政府采購中心，于2013年3月26日合并到四川省公用資源交易服務中心后，集中采購機構便被取消。今年4月11日，四川省又成立了政府政務服務和公共資源交易服務中心。無論是四川省公用資源交易服務中心還是政府政務服務和公共資源交易服務中心，都屬于正廳級，其中包含了政府采購業務，但沒有單設相應的部門。

“集采中心沒有了，可采購監督管理處作為監管部門，還有監督、考核政府采購的職能，我們的文件發給哪個部門？給交易服務中心？我們一個處室能給非財政系統的正廳級部門發文？”這名工作人員反問道。

“四川現象在全國是一個普遍現象。采管分離后，在財政系統內部，具體執行政府采購監管的大多是處級部門，最多是副局級，而政府采購中心往往是正局級或者更高。”財政部科研所金融研究室主任趙全厚說道。對此，江蘇財政廳政府采購管理處副處長王坤鵬也認為，《政府采購法》明確規定，監管政府采購是財政部門的工作。采購監管處只是財政系統內設的職能部門，做一些具體工作，現在讓一個職能處室來監管級別更高的采購中心，肯定有困難。

因此，監管力度不足現象普遍存在。在四川衛生廳政府采購項目事件，四川省財政廳政府采購監督管理處的工作人員坦言確實存在問題，而且就其中一些問題，管理處也提出了修改意見，有些加分部分建議取消，“但人家不改嘛！”

作為政府采購監管部門，財政部門有兩項基本任務，一是要監管政府采購活動，二是要監管政府采購當事人的行為。在趙全厚看來，現在政府采購活動的監管很多都只是程序性監督、做個背書而已，只要采購程序上看不出問題就行了。而對于采購當事人，王坤鵬直言《政府采購法》對采購人的管理比較弱，如果采購人強行指定產品，采購管理處一般會堅持按照法律程序確定供應商，維護供應商的權益，但如果采購人堅持不要、不配合，工作也很難開展。

同時，王坤鵬認為政府采購的監督和管理應該重新定位。在他看來，管理猶如教練，在教采購人、采購中心、供應商等怎么做，而監督如裁判，判斷采購當事人的行為是否合法合規。采購監管合二為一，相當于采購處既做教練又做裁判，“自己教出來的運動員遭到投訴，裁判能說自己教的不好嗎？”而這，也成為很多投訴在行政復議時，財政部門一般會盡力維持原來決定的原因。

記者采訪的一些地方采購管理部門還反映，現在財政內部只要涉及到“政府采購”四個字，工作全部都交給采購管理處，其實很多事情不是采購處這樣一個處室能夠完成的，尤其是涉及到整個財政管理體制時，采購管理處也很無力。眾所周知的，莫過于高價采購、指定品牌和地方保護主義，如在四川衛生廳采購事件中，很多指標明顯有利于聯想公司；重慶政府也曾專門下文，要在政府采購中支持在重慶投資的品牌；另據中國社科院法學所法治國情調研室首次推出《中國政府采購制度實施狀況》報告顯示，政府采購的八成商品高于市場均價，56.1%的商品高于市場平均價1.5倍。

“政府采購監管按說工作量不是很大，但是非常繁雜，各方面需要考慮因素很多，包括法律方面、各個部門的協調、各種資源的調配等等，會牽扯很多精力。”王坤鵬說道，又因為政府采購尤其是大額采購容易引起各方面的關注，很多地方給政府采購定的目標往往是“不要出事”。“怎么不出事？不落實嘛。”

劃清界限

“采管分離”、建立集中采購機構，確實有力地規范了政府采購，保證了政府采購制度的順利推行。但出現處級管廳級這樣的問題，在成立集中采購機構時為何沒有考慮到？“政府采購方面有《政府采購法》，監督機構不管級別高低，只要有法律依據就可以進行監督管理，因此當初設置集中采購機構時，沒有考慮采購處權力是否匹配的問題。”趙全厚解釋道。

但他認為監管不力的根本原因在于法律缺乏執行力。“中國法律的執行力度要看領導的重視程度。你看各種稅法，事關收入，領導們很重視，所以執行力度就比其他法律要強。政府采購屬于政府支出管理，《政府采購法》不是程序設置的問題，而是法律本身就不是很受重視。”

政府采購方面法律的完善也頗多坎坷。如從2005年開始起草的《政府采購法實施條例》，至今“難產”；《政府采購法》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等法律法規，均沒有對采購人有意指定品牌行為的處罰條款；《政府采購法》和《招投標法》之間如何銜接，等等，多年來依然處于探討之中，導致政府采購中出現的問題越來越多。

面對這些問題，無論是研究政府采購的專家、財政部門的監管者，還是具有豐富經驗的政府采購操作人員，都不約而同地提出一個解決辦法：把應該由市場做的事交給市場。

“政府采購什么、采購多少這些具體的、技術性的事情，完全可以讓市場來做。政府放手了，市場上已有的采購代理機構會更加完善，沒有的也會很快發展起來。政府部門著重于制定合理有效的激勵機制、嚴格的懲罰機制，監管會更容易。”趙全厚說道，政府實在沒必要把從制定法律政策、管理監督到具體采購、招標等事情全部自己辦，一是做得太多反而做不好；二是地方成立政府集中采購中心之類的機構，本質上還是政府在做市場的事，不僅會帶來監管難題，而且很容易成為政府的財政負擔。

王鯤鵬也認為當前很多政府集中采購機構都參照公務員管理，又從事著市場業務，從本質上看，依然是讓公務員或者行政機關參與具體的市場業務，因此，政府集中采購機構的定位還需要進一步理清。

其實一些地方早在“采管分離”之初，就已經將具體的采購業務委托給了社會代理機構，如山東煙臺。作為煙臺市財政局管理政府采購的專職機構，政府采購管理辦公室把更多精力放在了研究制定監管政策上。而為了獲得代理資格，社會中介機構彼此競爭，也形成改進服務質量的良好氛圍。

信息公開

在政府放手給市場的同時，還要加強服務，保證信息的知曉性。信息不公開、不透明，采購人利用某些特定信息設置障礙，指定產品或服務；信息知曉率不高，參與政府采購的企業少，不能形成良性市場競爭環境。當前對政府采購的質疑多，不論正確與否，一個很大的原因就是采購信息公開程度不夠。現階段要做的，不只是要公開信息——在指定的刊物或網站公布信息，還要讓有資格參與政府采購的企業能及時準確地獲得相關信息。

據趙全厚介紹，國外的信息公開，是要讓提供這種產品或者服務的機構都知道政府的采購信息，如果全國提供某種產品的企業有300多家，那就要想辦法讓這些企業都知道政府的采購信息，即便有1家資質合格的企業不知道都可以投訴。如此，可以盡可能地讓多家企業來參與競爭，從而找到信價比最好的產品。

而對于政府采購中普遍存在的地方保護主義，接受采訪者均認為不符合《政府采購法》和國家的相關規定，但在具體問題上又有不同看法。有些人認為，當前政府采購沒有地方傾向性不太現實。本地企業帶來稅收和就業，與政府有著千絲萬縷的聯系，而且在服務、人員配備、網點等方面又比外地企業帶有一些優勢。

“保護一個國家的民族工業沒有問題，WTO的《政府采購協議》也允許適度保護，但國內市場必須統一。”趙全厚強調，十八屆三中全會公報提出建立“商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清楚市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”，就是發展方向。“如果要有偏向性，也應該是行業性的而非區域性的，如一些幼稚產業、民族特色產業等，不論在哪里，只要從事這一行業，就可以享有優惠。”