解讀《地方財政管理績效綜合評價方案》

2014年4月15日，財政部下發《地方財政管理績效綜合評價方案》（以下簡稱《方案》），旋即引起各界的廣泛反應，并紛紛從不同角度進行了解讀。但大家一致認為，方案通過加強績效管理、提高財政資金使用效率，體現了我國新一輪財稅體制改革的思路和方向。

政策延續

《方案》推出之前，財政部已經陸續出臺了一系列績效考評辦法，包括2005年的《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》、2009年的《財政支出績效評價管理暫行辦法》等，其中，2012年9月財政部出臺的《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》（財預[2012]396號）最具代表性。隨同396號文發布的三個附件，較為詳細地規定了縣級財政支出績效和部門支出管理績效的考評辦法，包括部門支出管理績效綜合評價指標體系。

“396號文的主題就是制定績效評價的工作規劃，要求從2012年起，財政部開展全國縣級財政支出管理績效綜合評價試點；從2013年起，省級財政部門開展市、縣財政支出管理績效綜合評價試點；從2013年，財政部開展中央部門支出管理績效綜合評價試點；從2014年起，各級財政部門對預算部門、預算部門對下屬單位都開展部門（單位）支出管理績效綜合評價試點。”中央財經大學財經研究院院長、教授王雍君介紹說，此次《方案》承接了396號文及其附件。

這一說法得到湖北省財政廳預算績效管理處相關負責人的認同：“《方案》是在縣級財政支出管理績效綜合評價的基礎上進行的拓展和延伸。”

不過，兩者的不同之處也非常明顯，王雍君進行詳細分析：396號文規定從三個方面對縣級財政支出管理績效進行綜合評價：重點支出保障程度（60分）、財政供養人員控制（20分）、財政管理水平（20分）；規定從七個方面考核部門支出管理績效：基礎工作管理（20分）、績效目標管理（25分）、績效運行監督（10分）、績效評價實施（20分）、評價結果應用（25分）、績效管理創新（加分20分）、績效發現問題（減分10分）。

《方案》則集中于八個方面：實施透明預算（15分）、規范預算編制（15分）、優化支出結構（15分）、盤活資金存量（15分）、加強債務管理（15分）、完善省以下體制（15分）、落實“約法三章”（10分）和嚴肅財經紀律（減分10分）。《方案》還規定，財政部每年組織對上一年度地方財政管理績效進行綜合評價，評價結果作為相關轉移支付分配的重要參考依據。同時，將評價結果按得分進行排名。對得分排名前10名的省，由財政部予以通報表揚；對管理基礎較差、綜合得分較低的省，由財政部予以通報批評，并通過約談督促切實整改。

“由此可見，《方案》的評價范圍擴大了，約束力度也加大了。”王雍君總結道。

2012年開始的縣級財政支出管理績效綜合評價，也為《方案》的實施打下了基礎。據湖北省財政廳相關負責人介紹，2012-2013年，財政部連續兩年在全國開展縣級財政支出管理績效綜合評價，湖北省的77個縣參加了績效評價，結果在財政內部公開，湖北取得了不錯的成績。因此，《方案》出臺后，湖北財政系統內部并沒有太大疑惑，只是把它當作一項勢在必行的工作。而且有之前的考核項目、考核數據做支撐，《方案》的實施應該會減少了一些技術性的工作。

“預計今年6、7月份財政總決算和各部門的決算出來后，就應該會對上一年的績效管理進行考核。”該負責人說道，《方案》具體什么時候考核還不清楚，但考核的依據主要是來自統計、財政決算以及財政系統的其他一些數據，這些數據在每年的6、7月份出來，因此可以從里面提出數據進行考核。

提高編制水平

“我們感覺方案的方向是非常精準的，抓住了財政管理的一些突出問題或者薄弱環節，對地方財政管理的導向性還是很強的。”一些財政部門人士評價道。王雍君也認為《方案》側重“管理績效”，評價范圍超過了此前的相關文件，主要目的在于引導和督促地方政府關注和矯正其財政管理短板，包括低透明度、預算編制質量不高、支出結構不合理、債務風險偏大、體制不規范等。

除了債務風險、財政紀律等廣受關注的內容外，預算管理也被多次提及。本刊所采訪的專家和財政系統人士都認為，預算管理涉及到財政績效成敗軟肋，長期以來財政部門處于被動地位，導致資金整體使用效益不高。

“財政部門在預算準備（包括編制）過程中應發揮主導作用。”王雍君說道，這種主導作用，主要體現在預測（核心是支出需求預測和收入預測）與政策評估（評估政策的財務可持續性）、政策籌劃（確定政策重點與優先性）、部門預算限制的設定與頒布實施、指導預算單位編制預算草案以及部門間協調。總體上，財政部門有三把“尚方寶劍”：各部門設定預算限額、支出標準（包括價格標準和數量標準）和績效目標，但在現行體制框架下，財政部門遠未用好它們。

上述湖北省的這位負責人更為樂觀，在他看來，《方案》就是在倒逼各部門在編制預算時明確目標。“財政的錢不是財政部門自己用的，是每個公共預算部門使用的，因此不能把責任都在財政部門身上。”該負責人指出，《方案》先從財政系統內部考核開始，通過一層層的責任傳導到各個部門，公開考核結果，增強部門責任感，從而提高整體資金的使用績效。

廣東省財科所所長黎旭東此前在接受媒體采訪時也提出了類似觀點。他認為在編制預算時，預算單位必須說清楚設立專項的依據、實施方案、績效目標和詳實預算等，明確每一筆錢用在什么地方。廣東省財政績效管理研究與實踐成績突出，2003年就從預算編制開始摸索，黎旭東參與了編制工作。

但要達到這一目標，接受采訪的人都認為還有一個過程，其中的關鍵在于管理理念要轉型，預算編制的主體是部門，花錢的主體也是部門，部門應該對錢的使用績效負責。只靠財政部門的這幾個人來做這件事，工作量肯定很大，還不一定干得好。

有待檢驗

《方案》出臺以來爭論的一大焦點，就是誰來評判管理績效、以什么標準評判。在王雍君看來，《方案》沒有提供一個條理分明、邏輯一致的評價準則和框架，沒有把焦點對準真正的“績效問題”——政府花錢究讓民眾竟得到了什么，也沒有真正關注政府活動的真實成本。比“管理績效”更重要的是“服務績效”，但《方案》卻把關注點鎖定在內部的管理績效上，對民眾最為關心的外部績效多有忽視。同時，如何保障評價過程的公正性、獨立性和透明度也需要關注。一些專家也表達了同樣的擔憂。

“效益考核從受益人的角度來評判是最好的，”上述湖北省的負責人持不同意見，“但內部考核也必不可少。《方案》就是財政系統內部管理績效的考核，是上級對下級的考核。”他認為考核是多角度的，通過內部考核，才能發現哪些地方需要改進，才會加大工作推進的力度；通過外部考核，才能知道對受益人的影響怎樣。只有內部沒有外部，改進力度不會太大；只有外部沒有內部，就不知道哪些環節需要改進。“《方案》是先從財政系統內部考核，做好了才能逐步延伸到外部。”

此次評分內容包括實施透明預算、規范預算編制、優化收支結構、盤活存量資金、加強債務管理等7個大項、22個小項（共計100分）和嚴肅財經紀律這一最高減10分的項目。有評論認為指標設置過于詳細，不利于實際操作。對此，王雍君認為指標設置的合理性和可操作性尚未經歷實踐檢驗，現在評價為時過早，但評價指標越詳細、越具體，越有可能脫離實際。另外，導致管理績效欠佳的體制因素很多，地方政府難以控制。在這種情況下，對評價結果做出正確解釋就非常重要：將績效不佳簡單地歸因于“管理不佳”很可能并不適當。

王雍君特別強調，地方財政管理的最大軟肋在于“體制”而非“管理”。部門專款和大額專項過多、法定支出（重點支出掛鉤）過多、基數法盛行、地方人大在預算過程的地位和與作用很弱、預算程序缺陷良多（完整性很差）、政府現金余額的高度分散化、預算準備過程不充分，特別是體制內的過度集權（規模偏大且門類過細的專項轉移支付為主要標志），都是導致地方財政管理績效不佳的負面因素。沒有走上正軌的財稅體制改革，不可能從根本上解決問題。