分稅制五大“缺陷”

20年前在我國實施的分稅制財政體制是中國財政制度朝著現代化邁進的一個重要里程碑。20年來，這一具有現代性的財政體制在增強國家財政汲取能力和公共服務能力、改善國家宏觀調控機制、促進市場經濟體制形成、引導國民經濟平穩健康和可持續發展方面，發揮了極為重要的作用。將近20年后，黨的十八屆三中全會再一次將深化分稅制財政體制改革提上國家工作日程。與20年前比較，我們黨這一次對深化分稅制財政體制改革意義的認識，從單純的經濟體制層面提升到了更廣更深的高度，即作為實現國家治理體系現代化的重要舉措之一，著實令人欣喜。

其實，將現代財政體制名之為“分稅制”只是一種通俗的稱謂，嚴格地說并不科學，因為這個名稱并不能全面概括現代財政體制的全部內涵。作為與當今市場經濟體制和民主政治體制相適應的現代財政體制，乃是正確而全面地規范公共經濟各個維度主體之間財政責權關系的一系列規則，從廣義上包括正確劃分公共權力機構與市場活動主體之間的財務邊界、各層級公共權力機構之間財政管理責權范圍以及合理配置同一層級公共權力機構之間的財政管理責權關系，不僅囊括了“分責”“分權”“分稅”，而且還有“分”基礎上的整“合”——通過財政轉移支付實現橫向和縱向財力平衡，因此，它客觀上是一種多維立體型的結構體系；也就是說，在不同層級政府之間劃分稅收歸屬即“分稅”僅僅是現代財政體制內涵中的一個分項而已。正因為如此，如果只是在政府間分稅，不僅不能全面實現現代財政體制的功能，而且會引致許多經濟的、社會的和國家治理方面的弊端。這也正是許多人從不同角度詬病我國前20年分稅制的重要緣由和十八屆三中全會提出繼續深化財政體制改革的道理所在。

如前所述，我國從1994年正式實施的分稅制財政體制，其豐功偉績不僅不可磨滅，而且不容低估。但這只是一個方面。另一個方面則是它受主觀和客觀方面歷史局限所存在的不足；只有深刻而全面地正視它的缺陷，才有對其深化改革的理由，也才能準確把握深化改革的方向和重點。在我看來，我國現行財政體制至少存在以下五個缺陷：

其一，就是如同我們給它那個命名所顯示的，即脫離“分責”而突出“分稅”。為什么要“分稅”？怎么“分稅”？應當給不同層級的政府各“分”多少“稅”？回答這三個問題都離不開“分責”。因為賦稅乃是現代政府財力來源的主要形式，而政府從百姓和企業那里通過征稅獲得財力的合法依據就是承擔起為社會提供公共物品和公共服務的責任——賦稅本質上是市場活動主體為政府所提供產品和服務所支付的“價格”。政府作為一個整體向市場活動主體提供公共物品和公共服務，首先要按照公平與效率兼顧的原則分清楚哪些事項應當作為公共物品和公共服務由自己來提供、哪些事項應當由市場活動主體去辦。其次，政府通常是由兩個以上層級構成的，為此又要依據公平與效率兼顧的原則將整個政府承擔的提供公共物品和公共服務的責任清晰明確地分配給不同層級的政府，讓他們分工明確地各負其責。只有這樣清晰明確而且合理地“分責”以后，才能清楚各級政府各應分得多少稅收，即實現有依據的、從而是科學的“分稅”。至于怎么“分稅”，即把哪些稅分給市縣一級、哪些稅分給省一級、哪些稅分給中央政府、哪些稅作為兩級以上政府的共享稅以及它們之間的分享比例是多少，則要根據不同稅種的稅源、稅基之特性以及量化的財政支出責任而定。然而，我們1994年施行的分稅制卻是在沒有清楚而合理劃分政府與市場以及各級政府之間責任邊界的前提下把“稅”給分了，因為那時我們對這些“邊界”在哪里及其合理劃分這些“邊界”重要意義還不是很清楚。但是，在缺乏清晰合理“分責”基礎上單純“分稅”的做法本身就決定了，這種體制雖然也起到了很多積極作用，卻必然產生很多弊端：例如，促進經濟社會發展方面眾多公共事務的財政支出責任在各級政府之間重疊交叉，極易導致互相推諉，花了很多錢，效果很不理想——績效難以考核、責任難以追究，目標未能實現，只好接著再花錢去干；再如，國防是全國性公共物品，社會保障關乎勞動資源在全國范圍內無障礙地流動，本來應當由中央政府負責提供、相應的財力需求也應當由中央財政直接負責滿足，但前者卻要由地方政府分擔一部分，后者則主要由地方組織提供并承擔支出責任。至于政府花錢去辦那些應當由市場活動主體自己去辦的事情也是很多的，比如能繁母豬直接補貼和保險費補貼、出租汽車油價補貼等等。

其二，縱向財政“分權”不合理、不清晰。主要表現在財政收入權過分集中于中央，地方既沒有稅收立法權，也沒有發行債務權，連財政支出安排權在很大程度上都受制于上級政府——上方規定了各種專項轉移支付的地方配套要求，致使地方不能自主安排屬于本級的財力去提供地方急需的公共物品和公共服務。同時存在的另一方面問題，則是中央有關部門沒有及時承擔起《預算法》所賦予的監督地方不許出赤字、借債建設的財政管理責任并有效行使同一部法律所賦予監督權，以致地方政府性債務在一定時期內增長過快、累計余額過多，從而帶來很大程度的財政風險和金融風險。此外，對各級政府確立收費項目的財政權也缺乏明確的橫向和縱向體制安排，由此導致政府非稅收入在一定時期內呈失控狀態，加重了市場活動主體的財政負擔。

其三，財政體制安排長期存在一個重要盲區，即未能清晰合理地劃分同級公共權力機構之間的財政責權。一是立法機關與行政機關之間的財政責權沒有清晰合理劃分，突出表現在財政收入立項和重大財政支出決定權本來應當屬于同級人民代表大會及其常務委員會，但長期以來卻往往是由行政機關決定的。二是同級政府各部門之間的財政責權沒有清晰合理劃分，主要表現在制定財政政策方面一般公共部門本來只應當擁有建議責權，而財政部門則應當擁有對財政政策建議進行綜合論證和把關的責權，但實際上卻一直沒有明確賦予各級財政部門這種責任和權力，導致財政政策政出多門、交叉重疊等亂象叢生，以及專項轉移支付項目泛濫、財政轉移支付結構扭曲。一些部門想方設法打著民生財政的旗號提出不合理的稅收優惠和設立專款項目的政策建議，在未通過同級財政部門依照公共性和科學性論證情況下卻能夠如其所愿地出臺，由此造成財政政策混亂和財政資源濫用，類似例證絕非鮮見。

其四，對全國各級財政體制缺乏通盤考慮的頂層設計，長期采取下管一級的體制管理模式。我國屬于單一制政權結構，像財政這種對國家治理機制至關重要的體制，只有在全國各層級之間通行統一的規則，才有利于進行財力方面的橫向計算比較并通過財政轉移支付實現財力的橫向平衡，進而有效推進地區間基本公共服務均等化。相反，在實行下管一級的財政體制管理模式下，由于各地政府管理水平和考慮問題的出發點不同，難免造成不同省區的市縣之間財政支出責任和收入歸屬劃分千差萬別，根本無法進行市縣之間財力水平的橫向比較，致使中央財政解決市縣財政困難的措施缺乏透明易算的必要計算依據，其實施效果必然大打折扣。從現實情況看，我國各省區一級政府對轄區公共財力的集中度不僅差異很大而且可以隨時改變，客觀上導致中央財政這邊通過特定轉移支付給困難縣“輸血”，而省區財政那邊卻同時從困難縣“抽血”的兩行背反現象。如此解決困難縣問題，將永遠解決不完，市縣之間基本公共服務均等化目標也將難以實現。

其五，迄今為止，我國財政體制一直未能實現法制化，因而缺乏穩定性。長期以來，我國財政體制都是以行政機關的紅頭文件印發執行，沒有法律效力，可以想變就變、說調就調，難以給下級政府以穩定的體制預期，極易導致地方財政行為短期化取向，不利于地方政府對財政收支和財源建設進行長期戰略性安排。

指出我國現行財政體制方面存在的上述缺陷，實際上也就從反面揭示了我國按照現代化取向深化財政體制改革的基本方向。當我們按照科學化原則將現行財政體制的上述弊端克服到位的時候，一個能夠成為現代國家治理體系重要支撐的財政體系就會呈現在世人面前。

（作者為中國財政學會常務理事、財政部財政科研所博士生導師）