泉州刺桐大橋啟示

在市場都在摸索PPP模式的新方向時，有一個案例非常具有參考價值，那就是位于福建省泉州市內的泉州刺桐大橋，這是我國國內最早采用BOT方式建設的一個路橋項目。

泉州刺桐大橋，這個二十年前的項目，至今極具參考價值，一方面在于它是“第一個吃螃蟹的人”，民營資本以BOT模式進行大型基礎設施的建設與管理；另一方面在于其此后引起的涉及收費等多個方面的爭議，為我們在研究公私合作伙伴關系即政府與社會資本合作模式（PPP）機制創新方面，賦予了更多深層次的意義。

首創意義

據相關公開資料顯示，可以梳理出當時建設泉州刺桐大橋的脈絡。

1994年初，泉州市決定再建一座跨江大橋。由于當時泉州市政府財力十分有限，因而決定對外招商。消息傳出之后，泉州市名流實業股份有限公司（以下簡稱“名流公司”）董事長陳慶元偶然得知了這一情況，這位民營內資企業界人士表示愿意不帶任何附加條件以BOT模式承建刺桐大橋，成為國內“第一個吃螃蟹的人”。1994年3月，泉州市委常委會研究決定，刺桐大橋由名流公司牽頭組建項目公司承建，實行股份制和業主責任制，多渠道籌集資金。

為了籌建大橋，1994年5月至10月，由名流公司與政府授權投資的福建省交通建設投資有限公司、福建省公路開發總公司、泉州市路橋開發總公司按60：15：15：10的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發有限公司”，公司注冊資本為8500萬元。1994年10月5日，市政府下發了《關于泉州刺桐大橋及其附屬工程建設的通知》，正式批準刺桐大橋投資公司按照BOT模式進行大橋的建設運營。

按照特許經營協議，刺桐大橋投資公司的特許經營期為30年（含建設期），期滿后全部設施無償移交給泉州市政府。

該項目的SPV（特殊目的載體）就是刺桐大橋投資公司。刺桐大橋采用以刺桐大橋經營權質押貸款，固定貸款和流動貸款相結合，并在國內首次采取以按揭式還本付息方式償還銀行貸款。泉州市名流路橋投資開發股份有限公司為刺桐大橋出資人，以出資額為限承擔有限責任，以公司未來的收益和資產作為融資的基礎，全權負責大橋的建設、資本注入和經營管理等一系列重大決策，并根據與政府協商制定的收費方式及收費標準對大橋使用者進行收費，直至特許經營期結束為止，期間所獲得的收益歸名流路橋公司支配。

SPV公司從銀行融資1.2億元，貸款償還期為5-8年。大橋運營的收入所得根據與貸款銀行之間的現金流量管理協議進入貸款銀行監控賬戶，并按照資金使用的優先順序進行分配，即先支付工程正常運行所發生的資本開支、管理費用，然后按計劃償還債務，盈余資金按投資比例進行分配。

刺桐大橋自1997年通車以來，車流量迅速上升，不僅取得良好的社會效益，而且經濟效益也曾經出現高峰期。刺桐大橋的建設，實現了以較小量國有資金引導較大量民營企業資金投資于原認為只能由政府興辦的基礎設施建設，成為以內地民營資本為主的BOT投資模式的國內首例，開創我國本土民營經濟主體為主組建特殊項目公司（SPV）投資基礎設施項目建設的先河。

矛盾凸顯

在經過幾年的磨合后，在多方利益交錯下，泉州刺桐大橋一度矛盾凸顯。

泉州大橋1984年由福建省交通廳直接投資建成，自1984年12月1日起，泉州大橋試行征收過橋費，到收回該大橋全部投資時為止。可觀的過橋費收入使大橋的建設投資在1988年年底就基本收回。當時泉州大橋的收費直接劃歸省里，因此泉州市政府對刺桐大橋的建設和運營非常支持。

到了1997年，省政府將泉州大橋收費權移交給了泉州市政府，此時，泉州市政府與刺桐大橋投資公司的利益關系發生了根本性的轉變。由市政府收費的泉州大橋和民營資本投資運營的刺桐大橋直接形成了競爭關系。泉州大橋原來年收入在5000萬元左右，被刺桐大橋分流后，年收入驟降3000萬元左右。

刺桐大橋的麻煩隨之而來。1997年底，泉州至廈門高速公路通車，由于刺桐大橋與高速公路相距僅300米且有空閑的連接匝道，大橋公司為此提出了連接方案，并已先期投資700多萬元。而在此期間，泉州市開始投資1.3億元，修建一條橫向的牛山連接線，將高速公路與324國道貫通，然后貫通與324國道相連的泉州大橋。為解決“出路”問題，1999年，刺桐大橋公司轉而投資4800多萬元啟動“324國道復線”工程，這一方案得到了省市有關部門的批準。

但這一方案的實施仍然一波三折。由于復線工程與泉州市擬建的牛山連接線有交叉，先動工的324國道復線工程，將自己的設計方案提前交到了泉州市有關部門，但等到全長6.3公里的復線工程修到牛山連接線時，大橋公司發現，已經完工的牛山連接線，預留給復線工程的橋洞比原先設計的偏移了20米，而且是一個斜向的橋洞。汽車經過大橋，就可以明顯地看到這段被接成了一條反S形的危險路段，這段接口被當地群眾戲稱為“水蛇腰”。

在此形勢下，為了收回刺桐大橋的建設投資，名流公司于1999年4月份向泉州市有關部門申請對刺桐大橋及沿線公路區域內的服務設施進行開發經營，但泉州市政府未予批復。在建設刺桐大橋之后，名流公司董事長陳慶元還曾雄心勃勃地打算繼續以民營資本為主承建泉州跨海大橋，然而，由于種種原因，名流公司并未獲得這一工程，后續類似的項目名流公司也沒有再獲得。

警示價值

幾年前，當媒體再度問起泉州刺桐大橋所引起的爭議時，名流公司董事長陳慶元還心有余悸地表示：“別提那座橋了，在這件事情上我不想表明立場，媒體不要報道就是對民企最大的支持了。”

回首泉州刺桐大橋前后，正因為是“第一個吃螃蟹的人”，所以很多問題沒有理順，導致了后續的一些矛盾和不愉快。

合作之初，泉州市政府并未料到由民間資本運營刺桐大橋后所賺取的高額投資回報，這與政府和社會公眾的利益形成了矛盾。當初泉州市政府由于缺乏BOT項目的操作經驗，導致與名流公司簽訂的項目特許經營協議并不完善，特別是對項目投資回報率、收費機制、爭端解決等條款缺乏合理的約定，因此在刺桐大橋的盈利能力大大超出預期的情況下，政府很難再繼續給予刺桐大橋實際的支持。

在總結泉州刺桐大橋項目的經驗與教訓時，業內人士認為，要推進好PPP項目建設，多個條件不可缺少。一是政府支持。采用PPP方式解決基礎設施建設是政府的迫切需要，因此，政府支持是PPP模式成功的關鍵因素之一。二是規范操作。由SPV與政府簽訂PPP合同、與銀行簽訂貸款協議、與施工單位簽訂建設合同等。三是長期合同。PPP合同期限為30年，基本上政府不需要出資的情況下解決了經濟發展過程中的基礎設施瓶頸問題。現在一些地方采用的PPP模式，合同期限只有3-5年，很難從根本上解決財政資金困難的問題。四是收費基礎。該項目通過向使用者收費，很好地解決了項目的投資收益問題，不需要任何的財政補貼，同時也為當地財政貢獻了不少的稅收。五是有待完善的地方。在一個長達30年的合同中，在經營過程中出現不可預見的問題是正常的，但是要有一個解決的機制，這些在當時都沒有考慮到。