專項資金整合新路

轉移支付在我國的經濟活動中扮演著非常重要的角色。伴隨著轉移支付資金的不斷提升，隱藏其中的各種弊端也開始凸顯。

轉移支付，主要是指各級政府之間為解決財政失衡而通過一定的形式和途徑轉移財政資金的活動，是政府財政資金的單方面的無償轉移，體現的是非市場性的分配關系。

從實際工作來看，一般性轉移支付，具有財力平衡作用，但是貫徹落實上級政府施政意圖的功能較弱；專項轉移支付，可以實現特定的政策目標，但專項項目設置“多、小、散”，不利于地方財政的統籌，地方配套壓力也大，效益難以發揮。

近年來，對于轉移支付的改革呼聲很強烈。一個基本的方向是“減少專項轉移支付、增加一般性轉移支付”。

弊端凸顯

“買醬油的錢不能打醋”，一句話形象地刻畫了當前專項轉移支付的窘境。實際工作中，專項資金還存在形式各樣的“潛規則”。

從2008年開始，專項轉移支付首次超過一般性轉移支付后，最近幾年，專項轉移支付的比重已有所下降，一般性轉移支付比重相應增加。2013年，43804.21億元的財政轉移支付中，有24538.35億元是一般轉移支付，19265.86億元是專項轉移支付。

在專項轉移支付中，目前比較大的爭議主要集中于以下幾個方面。一是項目種類和數量繁多，金額小，由于專款專用和資金分散，難以集中財力辦大事，資金的使用效率低。二是項目的申請程序復雜。資金管理者和申請者的負擔都很重。三是資金撥付的審批時間長，資金不能及時到位。四是分配不透明，容易導致腐敗，這也是廣為詬病的“跑部錢進”的根源。

分類撥款

面對專項轉移支付中的種種弊端，如何找到現實出路？

岳希明，中國人民大學財政金融學院教授，對政府轉移支付制度有著長期深入的研究。根據多年的研究，岳希明認為，目前學界對于專項轉移支付改革的方向集中為兩點：一是放寬或取消資金使用限制，讓地方政府根據本地區需要自由安排支出，提高資金使用效率，也即將專項轉移支付歸并為一般性轉移支付；二是盡可能減少按項目申報和審批分配資金，改按因素法分配，增加資金分配的透明性，也即采取專項轉移支付與一般性轉移支付中間地帶的分類撥款模式。在對專項轉移支付指定用途范圍放寬還是取消的選擇上，需要謹慎的考慮，完全取消用途限制并不可取，相比而言，分類撥款（block grants）模式更符合改革實際。

岳希明認為，分類撥款更適合目前我國的實際，它不僅有利于公共服務均等化的實現，同時有助于消除目前我國專項轉移支付的弊端。

較為寬泛的專項撥款在中央政府實現公共服務均等化上最有效，或者較一般性轉移支付更有效。其主要原因在于，地方政府傾向于把不指定用途的撥款用于投入生產性投資上，而不是優先用于基本公共服務提供上。因此，指定用途的專項撥款較不指定用途的一般性撥款，對地方政府的某項特定公共支出的刺激效應更顯著。

試點方向

盡管在官方正式文件中，尚沒有提及分類撥款的整合方式。但在近年來的實際改革中，已經初見端倪并有成效。

岳希明認為，分類撥款不僅在我國一般性轉移支付中占據主導地位，同時也是當前我國專項撥款改革的方向。浙江經驗與黑龍江“兩江平原”涉農資金改革做出了很好的示范。

從浙江經驗來看，操作方法可以概括為“專項性一般轉移支付”。從資金性質看，這類資金有其特定的政策目標和相對確定的使用范圍，屬于專項資金；但同時這些資金又是財力性補助，具有一般性轉移支付的優點，所以叫專項性一般轉移支付。這項改革通過分配因素的政策性、導向性作用，既可以更有效地推動上級政府的政策意圖、目標的落實，又同時實現了財政分配職能的回歸，大大增強了政府的財政調控能力，有利于地方和部門集中財力辦大事。

其關鍵點在于，專項性一般轉移支付改革實行“因素法”分配，省財政以各地業務量、工作績效、地方財力狀況、機構人員等因素，確定權重系數后，將專項性一般轉移支付資金直接下達到市縣財政部門。

同時，通過財政部門與各業務部門的積極溝通和方案的科學設計，解除了部門的后顧之憂：一方面使各業務部門體會到這一改革的“三不變和一不減”，即資金分配建議權、財務自主權和資金使用權不變，資金總體規模不減；另一方面通過資金整合，把原分散在分管領導和處室中的資金分配決策權，集中到了單位一把手和財務部門手中，提高了單位的資金統籌能力，增強了部門理解、配合、支持這項改革的自覺性和主動性。

從黑龍江“兩江平原”試點來看。2013年8月，經國務院批準，財政部印發《關于黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區涉農資金整合的意見》，除對特定人群的補貼資金、救災資金外，將中央財政安排的涉農77項資金歸并整合為農業生產發展、農村社會發展、扶貧開發3大類，允許黑龍江省在3大類資金內部適當調劑、統籌安排使用涉農資金。

此次試點關鍵點在于，從中央、制度等“源頭”層面著力推動涉農資金整合，對推進涉農資金使用管理體制改革具有“破冰”意義。解決過去涉農資金存在的多頭下達、零敲碎打、平均用力、“撒胡椒面”等突出問題。

以往整合的資金使用時不能突破各自規定的投向，而此次整合允許黑龍江省在3大類資金內部，根據任務需求，適當調劑、統籌安排使用涉農資金，突破了現行制度約束，從制度上賦予地方更大的自主權，更加符合中央轉變政府職能的決策部署。