淺談英國社會保障制度發展完善之路

摘要：英國是世界上最早以立法形式建立社會保障制度的國家，其社保制度也曾在資本主義國家中堪稱典范。從16世紀的萌芽至今，英國對社會保障制度的嘗試與建設已在風風雨雨中走過了500多年，伊麗莎白濟貧法、社會保險體制、工黨福利國家建設、撒切爾夫人改革，英國社保所走過的每一步，都在問題與機遇中不斷發展完善。

關鍵詞：英國 社會保障制度 福利國家 制度改革

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2013）08-0000-01

一、濟貧法：社會保障制度萌芽（16～19世紀）

英國是最早將濟貧（最低程度的社會保障）工作制度化的歐洲國家。1349年英王愛德華三世頒布《勞工立法》，以預防流浪和乞丐，阻止黑死病流行以后農村勞動力大量外流情況的加劇。

都鐸王朝（1485～1603年）時期，地方和中央政府都通過《技工法》（1562年）等政令法案，形成了一整套用于解決日益嚴重的貧困和流浪等社會問題的制度方法。1601年，伊麗莎白簽署的“濟貧法”（即“舊濟貧法”），確立的親屬責任、教區救助、征收濟貧稅等基本原則，首次以法律形式規范了國家在救災濟貧問題上的職責，奠定了現代社會保障制度的基礎。

英國資產階級革命爆發后，濟貧法的實施一度中斷。之后英國議會又通過了《吉爾伯特法》（1782年）和《斯品漢姆蘭法》（1796年）等濟貧法案，但其規定不需要接受救濟的“自立”的人必須向教區交納數額相等的濟貧稅。這種“以窮人養活窮人”總體上仍是以私人性的慈善行為為主，政府邊緣性介入的濟貧制度決定了英國社會保障制度萌芽時期的基本性質，因此遭到大眾的普遍反對。

二、社會保險：社會保障制度形成（20世紀初～20世紀30年代）

工業革命完成后，人類社會開始由傳統農業社會向現代工業社會轉變，工業化和城市化致使家庭功能的弱化和社會化，家庭形式的減小化對社會保障提出了新要求。與此同時，工業革命催生了工人階級的產生與發展，但其創造的巨額財富并沒有使工人及其家屬獲得實在的利益，反而隨時會因失業、疾病、傷殘、年老等問題導致生存危機。

英國現代社會保障制度的建立是同工人階級為自己爭取平等權利的斗爭聯系在一起的。1900年，英國工人階級創建了勞工代表委員會。1906年改稱工黨，并開始為追求工人階級的平等權利和建立現代社會保障制度而不懈努力。與此同時，私人保險也發展起來，它與工會一起，成為英國現代社會保障制度的兩大重要來源。

1905年，一個皇家委員會提交了一份關于貧民救濟現狀的調查，從根本上否定了“濟貧法”的作用，提出實行社會救濟與社會保險相結合的社會保障建議，同年工黨政府頒布《失業工人法》。1929年，英國政府相繼撤消了由地方政府和教會負責“濟貧法”實施的救濟機構和濟貧院監護委員會，并逐步形成以20世紀初的社會政策為基礎、以一系列的社會立法為標志建立起來的社會保障制度。至此，原濟貧體系解體，現代意義上的社會保障制度應運而生。

三、福利國家：社會保障制度發展（20世紀30年代～60年代）

西方社會保障制度從扶危濟困、扶貧助弱的低層次保障，發展到福利國家型的高層次保障，是資本主義自我調節的產物。福利國家既是一種經濟政策，也是一種政治政策。它試圖以國家計劃的形式來強調社會公平，保障和改善全體社會成員最低生活水平，贏得人民對政府的信任和支持。

英國在工業化國家中最早確立福利國家體制，1910年《人民預算法》的通過，標志著英國開始向福利國家的方向發展，但兩次世界大戰期間，由于戰時特殊經濟政治形勢的影響，英國的社會保障體系發展緩慢。

二戰后，隨著局勢的穩定，英國福利國家的建設才真正迎來了春天。首先，英國作為老牌資本主義及殖民大國，在工業革命時期通過對外貿易和殖民掠奪積累了高額的社會財富，使其在兩次世界大戰損失慘重的情況下，依舊有能力進行社會重建。再者，兩次世界大戰破壞了英國國內原有的正常經濟秩序，資本家進一步剝削工人引起工人不滿，反抗運動不斷，加之因戰爭致殘致貧的士兵及戰死士兵的家庭數量增加，這些無法自立的貧民和家庭，需要政府給予幫助實現生存，這些日益尖銳的社會問題迫使政府大力建設社保制度，保障其國民權利。

在內外因的交錯影響下，英國二戰后的福利國家建設進行得如火如荼。1942年，在丘吉爾的敦促下，關于福利國家建設的基本圖紙——《貝弗里奇報告》發表。1945年英國工黨在戰后的首次選舉中獲勝，在其隨后的6年執政時期內，先后通過后實施了國民保險、國民工傷保險、國民救濟、家庭津貼等社會立法，逐步實踐著《貝弗里奇報告》的內容。1948年7月5日，《國民保險法》、《國民健康服務法》、《國民救濟法》同時生效，它們連同1944年的《巴特爾教育法》和《住宅法》一起，共同構成了英國的福利國家。

到20世紀90年代，英國已形成由社會保險、社會補助（住房、兒童、食品、高齡）、社會救濟（低收入家庭、貧窮老人、失業者）、保險服務、社會服務五大部分組成，涵蓋養老、失業、醫療、工傷、家庭、兒童、殘疾等社會生活方方面面的完整社保體系。英國也由此被稱為“從搖籃到墳墓”的全面型福利國家。

從本質上講，這種轉移支付的社會福利開支具有“內在穩定器”作用。經濟繁榮時期，失業和低收入者減少，社會福利開支自動縮減，抑制了政府開支增長和通貨膨脹壓力上升的勢頭。經濟蕭條之際，失業和低收入者增多，社會福利開支自動擴張，從而維持社會一定的消費水平，避免失業率過度上升而加劇經濟波動烈度。從二戰結束直至次貸危機爆發，數十年間西方國家經濟周期運行的總體特點是危機蕭條烈度減輕而景氣時期延長，福利國家的建設功不可沒。

四、“英國病”：福利國家危機，社保制度改革（20世紀70年代至今）

盡管英國的福利國家建設在贊揚聲中一路向前，但如此全面、全民化的均等福利，在施行幾十年后不可避免得孕育出了毒瘤——“英國病”。

戰后三、四十年，英國基本消除赤貧現象，但并沒有根除貧困問題。20世紀60年代中期，全國有200萬居民的生活水平低于國民生活最低標準，80年代則增加為430萬，1985年剛達到國民生活最低標準的人約占總人口的29%。從相對意義上來說，貧窮不但沒有因實施福利國家制度而減少，反而是進一步增多。隨之而來的便是經濟增長緩慢、通貨膨脹嚴重、就業水平不高等一系列社會問題，人們形象地稱之為“英國病”。

“英國病”的出現，有其必然而深刻的歷史原因。一方面，英國人一貫的求穩、安于現狀的保守思想，使其在兩次大戰后沒有趕上近代工業發展的潮流，殖民地經濟在美、德等國的興起沖擊下發展緩慢，經濟退居發達國家末流，財力縮水，而國內社保開支居高不下，國家財政不堪重負。

另一方面，20世紀末以來，英國人口出生率逐步走低，出現負增長，老齡化嚴重，社保開支不斷增加。低出生率降低了社會生產力，社會財富的創造者減少，而加在勞動者身上的稅率加重，導致社會不滿情緒增加，專業人才外流。而傳統的從“搖籃到墳墓”的“高福利”社保模式也造成部分人群的懶惰，消極怠工，進一步加重財政負擔。

面對日趨嚴重的社會問題，英國工黨與保守黨在執政時期都對國內的社保制度進行了多方面改革。其中最卓有成效的當屬“撒切爾夫人革命”。撒切爾正確分析了“英國病”產生的內外兩方面原因，在她的帶領下，以經濟自由思想為指導，重新倡導私人企業自由經營的首創精神，努力減少國家對經濟的控制與干預，從而達到了緩解“英國病”、提供更大社會福利的目的。

參考書目：

[1] 《西方社會保障制度概論》，姜守明、耿亮 著，科學出版社 2005年版

[2] 《社會福利國家面臨的挑戰》，[德]弗蘭茨-克薩維爾.考夫曼 著，王學東 譯，商務印書館

[3] 《英國社會保障制度的問題及其啟示》，戴玲，《江淮論壇》1998年第二期

[4] 《英國的“福利國家”——其來由、發展與面臨的問題》，冉隆勃、黃躍秋，《歐洲研究》1985年第4期

[5] 《英國“福利國家”制度的啟示》，梅新育，《中國經濟時報》2012年8月30日