市場分割條件下積極勞動力市場政策有效性的研究

摘 要：運用國內外關于積極勞動力市場政策有效性的相關理論對中國目前的政策實踐進行分析，認為市場分割將降低中國積極勞動力市場政策有效性，并導致政策失靈。具體表現為培訓政策的“雙重激勵扭曲”，就業補貼政策和鼓勵創業帶動就業政策的政策偏向。在長期中改革現有戶籍制度和地方政府政績評價體系是消除政策失靈、充分發揮政策效益的治本之策。而短期中，中央政府可以利用補貼等轉移支付手段進行積極干預、提高政策有效性。

關鍵詞：市場分割；勞動力市場；政策

中圖分類號：F241 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）18-0068-02

宏觀經濟波動造成中國企業的勞動力需求（或其增幅）周期性地下降，這與轉軌就業、青年就業和農村勞動力轉移就業等勞動力供給方面的總量性和結構性矛盾交織在一起，使得中國的就業形勢異常嚴峻。對此，中國政府采取了一系列“積極”和“更加積極”的就業政策，以期促進就業、減少失業，力度之大前所未有，充分體現了中國政府對當前就業問題的高度重視。中國的積極就業政策與歐美發達國家普遍實施的“積極勞動力市場政策”（ALMPs）在政策目標和具體措施等方面具有很多相似性，但中國勞動力市場的“分割”特征使得積極勞動力市場政策的實施遇到了與歐美國家不同的制度約束，產生了一些特殊問題，甚至嚴重降低了政策有效性，可能造成“政策失靈”。

一、市場分割條件下積極勞動力市場政策失靈的原因

積極的勞動力市場政策是指工業化市場經濟國家通常實施的為積極幫助失業者重新就業或為在職人員提供職業培訓以提高其就業適應能力而采取的政策和措施。中國盡管事實上采取過各種促進就業的政策措施，但具有“積極勞動力市場政策”色彩的重要措施是20世紀90年代中后期開始的“再就業工程”。直到2000年才正式開始在北京、上海和蘇州三個城市展開積極勞動力市場政策的試點。在2002 年9月頒布的《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》中，首次提出了積極就業政策。根據社會經濟發展就業形勢的變化，政策目標群體從開始的以下崗失業人員為主，逐步擴大到包括城鎮新增勞動力、農村富余勞動力轉移、下崗失業人員，大學畢業生、退役軍人和零就業家庭以及其他就業困難人員在內的廣大勞動力群體。

針對歐美發達國家的研究已指出實施積極勞動力市場政策可能存在的某些問題。例如，相關研究認為補貼政策可能會產生“置換效應”、“替代效應”和“凈損失效應”等，從而“擠出”正常就業。除此以外，諸如培訓這類政策還會產生“鎖定效應”。這些問題在中國同樣存在。更重要的是，中國存在較為明顯的“分割勞動力市場”。例如西部落后省份屬于勞動力凈輸出地，而東部沿海發達省份屬于勞動力凈輸入地。無論是輸出地還是輸入地政府，都主要關心本省戶籍勞動力的就業問題。對于輸出地政府來說，在努力穩定和擴大本地區內就業的同時，需要盡可能擴大省外就業（即減少由于在省外無法找到工作而返回的勞動力數量）。對于輸入地政府來說，一方面要為本省戶籍勞動力提供盡可能多的本地區就業崗位，另一方面還要限制來自流動勞動力的市場競爭。而現有的“戶籍制度”又為當地政府區分本省戶籍勞動力和流動勞動力提供了制度保障。可見，在這種分割的市場環境下，盡管各個地方政府制定一系列的積極勞動力市場政策穩定本地區就業和減少失業，但由于政策的“目標群體”不是本地區內的全體勞動力，而是具有本省戶籍的勞動力，這就可能使得各地區積極勞動力市場政策的目標無法順利實現，甚至產生一些意想不到的負面效應，導致所謂的“政策失靈”。

二、積極勞動力市場政策失靈的表現

1.培訓。輸入地和輸出地針對本省戶籍勞動力組織的培訓提高了勞動力的生產率或使之更加符合市場的需求，從而提高了本省戶籍勞動力的就業可能性，改善了其就業前景。但是問題在于對流動勞動力的培訓。由于信息的不完全性，兩類地區政府組織對流動勞動力進行培訓的機會成本是不同的。輸入地政府較輸出地政府更加接近勞動力需求來源地，對于市場需要具備什么樣技術的勞動力，輸入地政府掌握了更多信息。因此，培訓相同數量的符合市場需求的勞動力，輸出地的機會成本將高于輸入地的機會成本。此時將產生“雙重激勵扭曲”。一方面，輸出地培訓成本較高，但卻有較強的激勵在培訓上花費過多支出；另一方面，輸入地培訓成本較低，但卻沒有動力在對流動勞動力的培訓項目上安排足夠的支出。例如，廣東省新近出臺的政策明確規定，對登記失業人員、廣東省進城務工的農村勞動者按規定提供一次性職業培訓或創業培訓補貼，其中就業困難人員、廣東省進城務工的農村勞動者通過初次職業技能鑒定（限國家規定實行就業準入制度的特殊工種），取得職業資格證書的，可給予一次性職業技能鑒定補貼，其中并未將不具有廣東省戶口的流動勞動力列為培訓補貼的對象。

2.就業補貼。在勞動力市場分割的條件下，勞動力輸入地政府主要關注的是本省戶籍勞動力的就業，因此極有可能將就業補貼更多地傾向于雇傭本省戶籍勞動力的企業。這樣一種政策偏向，將在以下三個方面產生政策失靈：首先，上述“瞄準”本省戶籍勞動力的就業補貼降低了企業雇傭本省戶籍勞動力的成本，可能造成即使本省戶籍勞動力的邊際生產率低于流動勞動力，企業仍然會雇傭本省戶籍勞動力。這樣雖然提高了本省戶籍勞動力的就業量，但卻降低了整個經濟的生產效率，扭曲了勞動力資源配置。其次，降低勞動力匹配效率。上述“瞄準”本省戶籍勞動力的就業補貼會使得企業縮小搜尋范圍，僅在本省戶籍勞動力中進行搜尋，無形中減少了找到符合要求勞動力的可能性，從而降低了勞動力匹配效率。第三，即使不考慮經濟效率的損失，上述“瞄準”本省戶籍勞動力的就業補貼會產生“替代效應”，從而使得就業補貼政策增加總就業量的效果大打折扣。

3.鼓勵創業帶動就業。該項政策與就業補貼政策面臨著相類似的問題。首先，政策主要針對本省戶籍勞動力提供創業扶持。這種政策偏向可能造成資源配置扭曲。因為流動勞動力中不乏自主創業能力強、市場嗅覺敏銳者，只要得到輸入地政府支持，就可以發展可持續性的經營項目。但現在由于以上政策偏向，政府的幫扶資金和措施主要被本省戶籍創業者得到，盡管其中有許多人的創業能力和把握市場需求的能力比那些不能享受政府幫扶措施的流動勞動力要弱一些，創業取得成功的可能性要小一些。其次，除了創業扶持的政策偏向外，創業以后，企業的雇用決策也受到具有偏向性的鼓勵創業政策的影響。

三、提高積極勞動力市場政策有效性的措施

第一，通過“政府補貼”糾正“激勵扭曲”。首先，針對勞動力輸入地對流動勞動力的培訓給予“培訓補貼”，從而提高其組織培訓的積極性。其次，設立專門的“流動勞動力就業補貼”，根據勞動力輸入地制定的就業補貼具體標準，按照一定比例針對輸入地企業雇用流動勞動力給予專項補貼，以消除或降低輸入地企業雇用本省戶籍勞動力和流動力的實際成本差異。第三，設立“流動勞動力創業專項補貼”，專門為輸入地的流動勞動力提供創業資金援助和幫扶。

第二，加強勞動力輸出地和輸入地之間的勞動力供求信息交流，提高前者的培訓效率。可以考慮建立“信息交流有償機制”（由于勞動力輸入地的信息收集成本低于勞動力輸出地的信息收集成本，所以二者之間可以對信息進行交易，從而實現帕累托改進），鼓勵現有公共或私營就業服務機構跨區域提供就業培訓信息服務。

第三，在可用于實施積極勞動力市場政策的資源有限的情況下，勞動力輸出地應適當調整支出結構，增加對于輸出勞動力崗位、工種等需求信息搜集的資源投入。這一方面減少了輸出地對流動勞動力的“過度培訓”，另一方面，通過增加對信息搜集的資源投入，提高培訓與市場實際需求的對接程度，從而改善培訓效果。

第四，要根本消除政策失靈，充分發揮積極勞動力市場政策促進就業增長的作用，就要變分割的勞動力市場為統一的勞動力市場，為此，一是要改革現行戶籍制度，二是要改革目前的地方政府政績評價體系。改革現行戶籍制度，消除同一個勞動者在不同地區的身份差異，從而消除形成分割勞動力市場的客觀制度基礎。改革地方政府政績評價體系，使得地方政府對本地“常住人口”而非“戶籍人口”的就業負責，從而消除形成分割勞動力市場的主觀政策激勵。

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[責任編輯 陳丹丹]