關于荊門市掇刀區城鄉建設用地增減掛鉤的思考

荊門市掇刀區是全省城鄉一體化首批試點區，是全省第一批增減掛鉤試點區，是“中國農谷”城鄉一體化示范區，是荊門市經濟發展的橋頭堡與排頭兵。2013年上半年，掇刀區經濟運行實現了區屬規模工業增加值、城鎮居民人均可支配、收入農民人均現金收入 “三個全市第一”。掇刀區委、區政府準確把握掇刀所處的歷史方位、承擔的政治責任、面臨的黃金機遇，提出了“率先實現城鄉一體化，率先實現小康社會”的發展戰略，提出了以新型工業為新的經濟增長點、以“三園一區”（化工產業園、麻城工業園、掇刀物流園）為發展重點區域的總體思路，城鄉一體化發展的“掇刀品牌”初步形成。但是，在經濟發展過程中，建設用地供需矛盾非常突出，全區上下已認識到推進增減掛鉤試點是補充用地計劃指標的重要手段，是破解城鄉一體化建設用地供需矛盾的有效途徑。

一、增減掛鉤內涵

所謂城鄉建設用地增減掛鉤， 即為城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤， 按國土資源部的權威解釋， 是指在土地利用總體規劃確定的規劃用途分區的基礎上， 按照土地節約、集約利用的要求， 采取科學的工程技術手段， 通過將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊） 共同組成建新拆舊項目區， 通過建新拆舊和土地復墾等措施， 在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現項目區內建設用地總量不增加， 耕地面積不減少、質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。

二、掇刀區增減掛鉤實施情況

2010年以來，掇刀區共申報增減掛鉤項目4個，涉及2鎮7村，總面積4204畝，還建用地897.4畝，儲備增減掛鉤指標3306.6畝，建設新農村居民點6處。目前，掇刀區增減掛鉤分5個片區同步實施，其中：七嶺片區的七嶺大社區規劃選址450畝，分三期建房600套，擬將熊店村、羅咀村、松店村并入七嶺村，開創了全市聯建農村大社區先河，當地農戶積極性比較高。目前一期房屋已建成150套；蔡院片區的拆舊任務已完成，蔡院居民點一期房屋已建成并入??；火山片區的拆舊完成61戶，正在編制復墾方案，火山居民點規劃建房200套，分兩期建設，目前一期房屋主體工程已完工；荊寨片區的荊寨居民點規劃占地90畝，建房100套，目前正在進行房屋建設；丁店片區的丁店居民點規劃設計已完成，正在進行場地平整。2012年省國土資源廳批準的丁店、羅咀、雙碑三個增減掛鉤項目，面積1433畝，目前正在編制規劃設計。

三、掇刀區增減掛鉤的運作模式

掇刀區是典型的政府主導型模式，統一組織和管理增減掛鉤政策的運行，負責項目選址立項、編制規劃設計方案、籌集資金、監督工程執行情況，承擔項目風險，控制掛鉤指標，組建成立了區一體化辦公室，采取先建新后拆遷方式推進增減掛鉤項目的實施。同時，在鎮、村兩級成立了領導小組和工作專班，一把手負總責，相關部門、相關人員具體負責，建立起了“區政府主導，鄉鎮政府主體，國土部門搭臺，相關單位參與”的增減掛鉤工作格局，切實做到任務分配合理、工作規范有序、責任明確細化、推進扎實高效。

四、掇刀區增減掛鉤成本效益分析

目前，掇刀區實施增減掛鉤項目的成本主要是拆遷、建設新居民點、土地復墾等費用，共計約30萬元。

效益主要體現在經濟效益、社會效益和生態效益三個方面。政府的經濟效益主要體現在獲得掛鉤指標收益，通過指標的使用而達到資金回收的目的。同時通過城鄉建設，政府還可以獲得建廠、房地產開發等方面的出讓金及稅收收入。目前，掇刀區采取“三個一”的辦法籌集資金，推動增減掛鉤拆舊建新的實施。一是土地周轉指標收益資金解決一大塊，即每畝拿4萬元；二是拆舊農戶出一部分，即每戶交6萬元；三是土地整理項目資金配套一點，即居民點的部分基礎設施用土地整理項目資金來進行配套建設。農戶的經濟效益主要體現在失去土地所獲得的相應補償。社會效益通過農戶來體現，實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，增加耕地資源、促進農村現代化建設、優化農村土地布局和利用結構、增加農村剩余勞動力、就業機會等都會帶來巨大的社會效益。生態效益既是政府的效益又是農民的效益。比如，由城鄉建設用地掛鉤項目給農村帶來的高標準農田、便利的交通、增加綠化率等效益。

五、存在的問題

1、地方財政壓力大。資金瓶頸一直是阻礙增減掛鉤實施的最大因素，通過對比成本和效益，兩者之間差額近20萬元，其中用地指標主要用于工業招商項目，工業用地最高價為13.6萬元，且大多有招商優惠政策。因此，很難達到成本與經濟效益平衡，其導致地方政府財政壓力大，項目推進力度不夠。

2、涉農資金整合不夠合理。目前，市級以上政府及部門安排下達的涉農建設資金、項目、物資和縣、區本級及部門安排的涉農建設資金主要有：沼氣建設項目資金、農業綜合開發和扶貧開發項目資金、鄉村道路“村村通”項目資金、土地整理項目資金、農田水利項目資金、安全飲水工程項目資金、農村勞動力轉移培訓項目資金等。現在僅有土地整理項目配套部分資金用于居民點基礎設施建設，沒有形成公共財政資源的合理有效配置，沒有發揮涉農項目資金整體合力。

3、社會保障體系不健全。目前，掇刀區主要側重于還建新房，而對農戶的醫保、社保，城鎮戶口、再就業等問題沒有進行統籌考慮，沒有解決農戶的后顧之憂。

六、政策和建議

（一）積極探索“地票”交易制度。“地票”實施的意義在于激勵廣大農戶向城鎮或社區集中，通過增減掛鉤項目、復墾耕地等獲得可觀收益，“聚小成多”，間接增加建設用地指標，建立用地指標交易市場，用于指標在全市城區范圍內統籌調配使用。在使用時，可以將“地票”納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地，并在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費，一個項目可以使用多張“地票”，但要符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，辦理征收轉用手續，完成對農民的補償安置。征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權，緩解中心城區建設用地指標不足的壓力。

（二）加大資金籌集力度。一方面是強力推進涉農資金整合，全區應制定農村發展規劃，圍繞新居民點建設，優先安排各級涉農項目，資金重點傾斜。各部門根據項目預算落實新農村建設資金，由區城鄉一體化辦公室統一聚合使用，負責具體實施，并接受監督。另一方面是建議增減掛鉤指標不再用于工業項目，主要用于商業和住宅項目，以實現土地出讓收益。區政府建立小城鎮開發建設投資機構，以土地出讓收益權（土地出讓預期收益）作為抵押擔保，向商業銀行申請貸款融資，用于居民點建設，同時對土地實行招拍掛出讓，用出讓金作為還款來源，由此形成“政府引導、市場運作、統籌安排、資金平衡”的投融資新機制。

（三）建立健全社會保障體系。借鑒成都市“拆院并院”模式，做到“三保障”、“兩放棄”?！叭Ｕ稀笔侵皋r民變成市民的三個保障條件，一是能夠在城市實現再就業；二是在城市擁有一套自己的房屋；三是能夠享受與城鎮居民同等的社會公共服務?！皟煞艞墶笔侵皋r民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權。兩者互為條件，農民有了“三保障”必須選擇“兩放棄”，要農民“兩放棄”，必須給農民以“三保障”。在博弈過程中實現了政府與農民的共贏。

（作者單位：湖北省荊門市掇刀區財政局）