北京市順義區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)與啟示

摘 要：北京市順義區(qū)通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新思路，以工業(yè)化帶動(dòng)、城市化引領(lǐng)為方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口、土地、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化方面，做了很多有益的探索，取得了卓有成效的經(jīng)驗(yàn)，具有借鑒意義。本文研究了順義區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主要做法，提出城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中要注重以人為本、產(chǎn)業(yè)先行，科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃，資源有效利用，生態(tài)環(huán)境治理，民生改善以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；順義區(qū)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

中圖分類號(hào)： 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2013.12.009

1 順義區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主要做法

順義區(qū)作為北京重點(diǎn)發(fā)展的新城之一，是面向國(guó)際的首都樞紐空港、帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的臨空產(chǎn)業(yè)中心和先進(jìn)制造業(yè)基地，承擔(dān)著現(xiàn)代制造、會(huì)展物流、國(guó)際交往和體育休閑等城市功能。多年來(lái)，順義區(qū)通過(guò)堅(jiān)持培育產(chǎn)業(yè)、承載城市功能、打造綠色發(fā)展環(huán)境、合理調(diào)節(jié)人口規(guī)模，走出了一條業(yè)城融合、以人為本、集約高效、低碳環(huán)保、布局合理、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、和諧穩(wěn)定的道路[1-2]。在多年的發(fā)展中，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新發(fā)展，順義區(qū)解決或避免了許多城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，其經(jīng)驗(yàn)和做法值得深入總結(jié)。

1.1 注重產(chǎn)業(yè)、人口、土地、環(huán)境整體協(xié)調(diào)發(fā)展

研究順義區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我們發(fā)現(xiàn)，順義區(qū)的產(chǎn)業(yè)、人口、土地、環(huán)境發(fā)展是相互融合、相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣的。首先，產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃以人口、土地、環(huán)境等資源的承載力為基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)布局以提升單位面積土地產(chǎn)出為重要考核指標(biāo)，產(chǎn)業(yè)的引入帶動(dòng)了區(qū)域內(nèi)的勞動(dòng)力就業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口、土地、環(huán)境實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)。

反過(guò)來(lái)看，有效的人口調(diào)控、合理的土地資源利用、良好的生產(chǎn)生活環(huán)境為產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。第一，堅(jiān)持下大力氣開展人力資源培訓(xùn)，提升人口綜合素質(zhì)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供高素質(zhì)技術(shù)人才。第二，高度認(rèn)識(shí)土地資源的有限性，將土地優(yōu)先提供給可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、良性發(fā)展的產(chǎn)業(yè)使用，不斷提高土地資源利用效率，為產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留足空間。第三，依靠發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，改善百姓居住條件，解決入?yún)^(qū)企業(yè)員工住房問(wèn)題。通過(guò)合理控制房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，防止低端房地產(chǎn)盲目、無(wú)序發(fā)展，擠占產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。第四，通過(guò)水環(huán)境建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，增加綠化美化面積，改善大氣環(huán)境質(zhì)量等系列活動(dòng)，開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治與建設(shè)，改造環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。

1.2 城鎮(zhèn)化建設(shè)堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展先行，深入貫徹以人為本

順義區(qū)城鎮(zhèn)化不是盲目進(jìn)行的，不是單純的城鎮(zhèn)化，而是將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化融合發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模決定城鎮(zhèn)化建設(shè)速度，這與其他地方?jīng)]有產(chǎn)業(yè)支撐簡(jiǎn)單造城，城鎮(zhèn)化最后空心化，出現(xiàn)所謂的“鬼城”、“空城”有顯著的區(qū)別。城鎮(zhèn)化發(fā)展始終堅(jiān)持“以業(yè)興城、以城載業(yè)、業(yè)城融合”，抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)的相互促進(jìn)、相互帶動(dòng)。按照“工作在園區(qū)、居住在社區(qū)、生活在城區(qū)”的目標(biāo)，在加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，加快城市綜合服務(wù)功能提升，將居民工作、居住、生活等功能區(qū)融為一體，實(shí)現(xiàn)城市與產(chǎn)業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

順義區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)支撐是基礎(chǔ)，解決好農(nóng)民利益問(wèn)題是關(guān)鍵。深入貫徹以人為本的指導(dǎo)思想，從維護(hù)農(nóng)民的根本利益出發(fā)，想方設(shè)法為農(nóng)民創(chuàng)造融入城市生活的基本條件，創(chuàng)新思路，提高失地農(nóng)民的收入，改善被拆遷的農(nóng)民住房條件，解決好養(yǎng)老等相關(guān)社會(huì)保障問(wèn)題。第一，深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，讓“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”。允許農(nóng)民市民化后不放棄集體權(quán)益、不放棄宅基地、不放棄土地承包權(quán)，切實(shí)保障確權(quán)村民的各項(xiàng)合法權(quán)益，從根本上解決了農(nóng)民轉(zhuǎn)非的后顧之憂。第二，提升農(nóng)民居住條件，堅(jiān)持村莊拆遷與定向安置相結(jié)合。第三，建立城鄉(xiāng)全覆蓋的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)低保一體化制度建設(shè)，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)2012年實(shí)現(xiàn)了與城市居民最低生活保障一體化。這些做法，有利于破除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，統(tǒng)籌推進(jìn)城市與農(nóng)村建設(shè)，兼顧城市居民與農(nóng)村居民的利益，讓改革發(fā)展的成果惠及全體人民，特別是農(nóng)村群眾，極大地激發(fā)了農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化的積極性。

1.3 探索人口管理模式，促進(jìn)流動(dòng)人口與社會(huì)的融合

順義區(qū)經(jīng)過(guò)多年的摸索，總結(jié)出“以產(chǎn)引人、以業(yè)控人、以房管人”的有效經(jīng)驗(yàn)，從源頭上解決了控制人口規(guī)模、提升人口素質(zhì)的問(wèn)題。一是以產(chǎn)引人，即注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)人口布局的引導(dǎo)和配置作用。通過(guò)大力發(fā)展高端、高效、高輻射產(chǎn)業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，不斷優(yōu)化用工結(jié)構(gòu)，高技術(shù)、高技能人才的需求逐步增加。二是以業(yè)控人，順義區(qū)構(gòu)建了政策扶持、就業(yè)服務(wù)、技能培訓(xùn)、責(zé)任考核四大體系，促進(jìn)勞動(dòng)力充分就業(yè)，提高就業(yè)層次和收入水平。三是以房管人，通過(guò)調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)規(guī)模，合理發(fā)展高端住房，嚴(yán)格控制普通商品房，大力發(fā)展保障性住房，堅(jiān)決杜絕小產(chǎn)權(quán)房，防止外來(lái)人口大量涌入。

對(duì)流動(dòng)人口的管理，實(shí)行與戶籍人口同服務(wù)，同管理。順義區(qū)開展流動(dòng)人口有序精細(xì)化管理，探索出“企業(yè)管理”、“村企聯(lián)管”、“出租屋房主自治管理”的模式，改善了流動(dòng)人口居住條件，提升了居住品質(zhì)。統(tǒng)籌各種公共服務(wù)資源，為流動(dòng)人口提供宣傳教育、證照辦理、勞動(dòng)就業(yè)、子女入學(xué)、計(jì)劃生育等多種服務(wù)，促進(jìn)流動(dòng)人口與戶籍人口在生活區(qū)域內(nèi)同等享受社會(huì)公共資源，維護(hù)外來(lái)人口的合法權(quán)益，確保社會(huì)秩序穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境有序。

1.4 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境建設(shè)并舉

順義區(qū)注重城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)城市與農(nóng)村建設(shè)，將新農(nóng)村建設(shè)作為城市建設(shè)的一部分，納入城鄉(xiāng)環(huán)境改善的系統(tǒng)工程，舉全區(qū)之力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

放眼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施均衡化。在新城鎮(zhèn)建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施適度先行，全面加快水、電、氣、熱、電信等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[3]，不斷完善交通體系，公共交通方便快捷，實(shí)現(xiàn)了公交“村村通”。在新農(nóng)村建設(shè)中，全面實(shí)施“5+3”工程，按照現(xiàn)代化城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)鎮(zhèn)、保留村的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。建成全市首家集生活垃圾填埋、焚燒、堆肥三種方式為一體的生活垃圾綜合處理中心，全區(qū)19個(gè)鎮(zhèn)、416個(gè)行政村全部由保潔公司專業(yè)清掃、保潔，生活垃圾由區(qū)環(huán)衛(wèi)中心統(tǒng)一收集運(yùn)輸。

大力提升改造城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境[4-5]。一是實(shí)施水環(huán)境建設(shè)工程，開展跨流域調(diào)水、蓄水閘壩、坑塘等工程，建設(shè)污水處理設(shè)施和集雨工程，完成河道生態(tài)治理，實(shí)施了潮白河森林公園、漢石橋濕地自然保護(hù)區(qū)等一批生態(tài)建設(shè)工程。二是改善大氣環(huán)境質(zhì)量，全面實(shí)施階段性大氣污染控制措施，積極推進(jìn)綜合減排，污染物排放總量不斷降低，優(yōu)良天數(shù)實(shí)現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)。三是增加綠化美化面積，大力推進(jìn)精品公園、綠地建設(shè)，積極開展農(nóng)田、山地林網(wǎng)建設(shè)工程，不斷延伸道路、水系綠化體系，加大管護(hù)力度。

1.5 城市空間布局與區(qū)域資源稟賦相結(jié)合

城鎮(zhèn)發(fā)展因地制宜，尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，因各地資源稟賦差異確定不同的發(fā)展目標(biāo)。借助首都人才聚集、信息通暢、物流便捷等區(qū)位資源優(yōu)勢(shì)，抓住城市產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移的時(shí)間機(jī)遇，結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況，制定新城組團(tuán)式發(fā)展、重點(diǎn)小城鎮(zhèn)合理布局的發(fā)展策略，避免陷入盲目無(wú)序、雷同刻板的城市發(fā)展窠臼。依托首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)這一獨(dú)有資源，把推動(dòng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)與重點(diǎn)新城建設(shè)相融合，著力將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和城市優(yōu)勢(shì)，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)體系完善，提升城市承載力和城市綜合服務(wù)功能作，打造現(xiàn)代化國(guó)際新城。利用空港的輻射帶動(dòng)作用，以城市組團(tuán)為依托，發(fā)揮新城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)的梯度帶動(dòng)作用，全面提升城鎮(zhèn)化水平，促進(jìn)城市空間布局轉(zhuǎn)型升級(jí)。

1.6 科學(xué)制定城市發(fā)展規(guī)劃，始終如一貫徹執(zhí)行

城市發(fā)展規(guī)劃是城市的靈魂，是城市建設(shè)和管理的依據(jù)。順義區(qū)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃需求，充分論證、科學(xué)制定城市發(fā)展規(guī)劃[6-7]，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局。順義區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部之所以沒(méi)有私搭亂建、土地利用混亂的現(xiàn)象，是因?yàn)橐环矫鎳?yán)格遵守既定的發(fā)展規(guī)劃，不輕易變更規(guī)劃，保持發(fā)展方向的一貫性、延續(xù)性，嚴(yán)格按照規(guī)劃執(zhí)行，按照“看不準(zhǔn)的，不準(zhǔn)建”的要求，順義區(qū)在發(fā)展過(guò)程中，不盲目上項(xiàng)目，為今后的發(fā)展留出了空間。另一方面，加強(qiáng)源頭治理，多管齊下，加大對(duì)違法建設(shè)的控制和拆除力度，關(guān)閉和清退一批重型污染企業(yè)，打造綠色發(fā)展環(huán)境，保持城市建設(shè)面貌布局規(guī)范有序。

2 對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的啟示

經(jīng)過(guò)多年的努力，順義區(qū)探索了一條產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、民生持續(xù)改善、人口總量控制、資源有效利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的科學(xué)發(fā)展之路[8]。順義區(qū)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為其他城市提供了許多很好的經(jīng)驗(yàn)和深刻的啟示。

一是依靠科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[9]。充分發(fā)揮政府資源調(diào)配、協(xié)調(diào)組織的優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)研城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，制定符合實(shí)際的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，合理規(guī)劃城市空間內(nèi)部生活功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中保持政策執(zhí)行的連續(xù)性、穩(wěn)定性。

二是找準(zhǔn)自身優(yōu)勢(shì)制定好產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。深入剖析區(qū)域發(fā)展面臨的時(shí)空特征，認(rèn)清優(yōu)勢(shì)與不足，利用資源稟賦的差異制定切合自身的發(fā)展戰(zhàn)略。積極融入周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，秉承差異化發(fā)展策略。

三是不斷提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)功能。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理的節(jié)奏，優(yōu)化美化區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展小環(huán)境，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、公共服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施均衡化，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及人民群眾創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境和宜居的生活環(huán)境。

四是注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、土地、環(huán)境等資源的協(xié)調(diào)。掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、土地、環(huán)境等資源內(nèi)在的聯(lián)系規(guī)律，產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃要考慮到人口、土地、環(huán)境等資源的承載力，產(chǎn)業(yè)布局要從提高土地利用效率出發(fā)，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力就業(yè)的帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口、土地、環(huán)境的良性互動(dòng)。

五是將人口優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢(shì)。全面掌握區(qū)域內(nèi)人口構(gòu)成情況，依據(jù)人口的戶籍、年齡、教育程度、密度等信息，合理制定引導(dǎo)政策，依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，控制好人口規(guī)模，不斷提高人口素質(zhì)。開展職業(yè)教育、技能教育培訓(xùn)工作，滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)高素質(zhì)人才的需求。

六是城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅(jiān)持以人為本、產(chǎn)業(yè)先行[10]。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，須有產(chǎn)業(yè)支撐，不能簡(jiǎn)單造城，要將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化融合發(fā)展，城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度，要與工業(yè)化的進(jìn)程相適應(yīng)，與其發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要為農(nóng)民創(chuàng)造融入城市生活的基本條件，做到“三個(gè)確保”：要確保失地農(nóng)民的收入水平提高、要確保被拆遷的農(nóng)民住房條件改善、要確保解決好養(yǎng)老等相關(guān)社會(huì)保障問(wèn)題。

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