城鎮化進程中城鄉結合部存在的問題及對策建議

摘 要：城鄉結合部位于城市和農村之間，是連接城市和農村的橋梁。研究了城鄉結合部的內涵、形成和發展的原因，探討城鄉結合部存在的問題，并針對這些問題，提出實現城鄉結合部健康可持續發展的對策建議。

關鍵詞：城鄉結合部；發展；城鎮化

中圖分類號：F291.3 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2013.12.008

城鄉結合部是城市化的最前沿。隨著城市化進程的進一步推進，城鄉結合部發展中存在的問題和矛盾日益凸顯，如果不及時處理或者處理得不好，會影響城市可持續發展，也會影響農村社會穩定。筆者系統梳理了城鄉結合部形成和發展的原因，探尋了目前城鄉結合部廣泛存在的問題，并有針對性地提出管理城鄉結合部的對策建議。

1 城鄉結合部的內涵

城鄉結合部一詞首先是德國地理學家在1936年提出來的，現在國內學者對城鄉結合部的理解，可謂是仁者見仁、智者見智，他們分別從地理位置、性質特征、形成過程[1]等角度來界定城鄉結合部。許月明[2]、金平[3]探討了城鄉結合部的空間地理位置，他們認為城鄉結合部分布于城市建成區周圍的郊區土地，是城市與鄉村互相結合的特殊經濟地理單元；趙自勝[4]、楊向榮[5]等學者從形成過程定義城鄉結合部，他們認為城鄉結合部是城市與鄉村之間的過渡、交界區域，是城市向鄉村擴展、鄉村向城市發展的特殊地理區域。黃公元[1]提出城鄉結合部是一個綜合概念，有廣義和狹義之分。呂維真[6]從性質特征角度來理解城鄉結合部，他指出城鄉結合部的形成是城市化和現代化發展的必然趨勢和客觀要求，是人們自主地在城鄉交接的邊緣地帶構建的城鄉社會區域和利益共同體。

綜上所述，從地理位置上講，城鄉結合部位于城市與農村之間，是城市內部市區和郊區相銜接的地帶；從經濟社會特征上講，城鄉結合部是除城市、農村之外的第三類社區，具有自己獨特的特點；從發展過程來講，城鄉結合部是動態發展的，隨著城市擴張和農村城市化，原有的城鄉結合部變成城市，在城市周邊地區又形成新的城鄉結合部[7]。

2 城鄉結合部形成和發展的主要原因

城鄉結合部的形成和發展既有其內在規律又有外部誘因，有經濟原因也有社會原因。當前學術界研究城鄉結合部形成和發展的原因，主要有三個觀點：一是城鄉結合部形成的內在規律，即經濟增長導致生產要素流動，最終產生新的地理單位城鄉結合部[6]；二是隨著城市化發展和農村社會變遷，農村剩余勞動力不斷向大城市轉移，從而推動了城鄉結合部的發展[7]；三是城鄉二元結構、城鄉土地所有制之間的內在矛盾以及社會轉型過程中形成的制度真空等是城鄉結合部形成的主要原因[8]。

筆者認為城市的快速發展和農村城市化是城鄉結合部形成的原因，而房地產的巨大需求和便捷的交通運輸條件促進了城鄉結合部的迅速發展壯大。

2.1 城市快速發展是城鄉結合部形成的外在誘因

城市的發展帶來城鄉結合部的產生和不斷擴大。第一，城市規劃和城市土地利用總體規劃的有效實施使現代城市得到迅速發展，隨之而來的是城市土地可使用面積越來越少，成本日益升高，處于城市周邊的農村擁有大量的土地，土地價格也往往低于城區，從而吸引了眾多的企業、商家到農村投資，由此城鄉結合部迅速生成，并不斷擴大。

第二，城市的發展和擴大使農村大量的農業用地向建設用地轉化。由于農地轉為非農地及工業用地轉為商業用地對土地使用權人來說，經濟效益都是幾何級增長。土地的非農業用途收益遠遠高于農業用途收益，在追求比較效益的動機下，農民熱衷于變農用地為建設用地，用種植糧食、蔬菜的集體土地建廠房、私宅出租出售。農地向非農用地轉化直接導致城鄉結合部的迅速膨脹。

2.2 農村城市化是城鄉結合部產生的原動力

處于城市邊緣的鄉村有交通、通訊和基礎設施等方面優勢，隨著城市的不斷擴張，大批鄉鎮企業、村辦企業和家庭作坊在城市與鄉村連接的地帶迅速崛起，這些企業對土地的需要越來越多，使原有的農用地被大量占用，而建設用地如雨后春筍般出現，由此土地的性質和功能發生了改變，相對典型城市而言的亞城市地帶逐漸顯現。因此，隨著城市化的不斷推進，城鄉結合部也隨之產生和發展。

2.3 郊區房地產需求的旺盛促使城鄉結合部進一步發展壯大

城市的發展促使農村人口大規模向城市轉移，由于城市周邊地區的房價便宜，這些外來人口更愿意在城市周邊租房、買房，從而形成了巨大的農村住宅需求量。此外，城市周邊的農民通過征地補償、出租房屋或進城務工先富起來，他們對住房質量有了更高的要求，很多村委會開發集體土地，建筑住宅樓，再分給本村村民，村民不僅改善了自住房屋，還可以通過出租獲得收益。總之，受這兩大房地產需求拉動，城鄉結合部迅速擴大。

2.4 便捷的交通運輸助推了城鄉結合部快速發展

城市交通運輸越來越便捷，位于城市周邊的城鄉結合部地理位置的優勢日益顯現，受益于此，城鄉結合部不僅能夠與中心城區、遠郊鄉村地帶聯系便捷，而且還能夠加強與更大區域范圍的聯系，這使城鄉結合部在區域經濟發展中居于有利的地位，因此，便捷的交通運輸促進了整個城鄉結合部的開發與利用[9]。

3 城鄉結合部發展中存在的問題

3.1 土地利用松散隨意

由于城鄉結合部的用地類型多樣，有用于城市發展的建設用地，又有用于農業生產的菜地、糧田和果園等農用地。城市建設用地選址往往隨意，整體布局常出現插建、散建的現象，而且建設用地與農業生產用地混雜在一起，出現城中有郊、郊中有城的景觀，造成城鄉結合部的土地利用復雜混亂[10]。

3.2 二元經濟結構和二元管理體制

城鄉結合部是農村社區城市化的產物，因此城鄉結合部的經濟結構表現為發達的現代工業和落后的傳統農業同時并存的二元結構。具體來看，一是產業結構二元性，既有先進的工業體系，又有落后的、傳統的農業體系；二是就業結構二元性，與產業結構相適應，城鄉結合部的就業人員可分為兩種，一個是從事城市現代生產的就業者，另一個是從事農業生產的農民。

二元管理體制長期存在于我國城鄉之間，隨著城市的不斷擴大，城鄉結合部已經逐漸被城市化，但是城鄉結合部仍然由原來的村委會進行管理，這種管理模式對于快速發展的城鄉結合部已經發揮不了作用。

3.3 基礎設施落后不完備

城鄉結合部位于城市外圍，其基礎設施落后且不健全，與城市社區形成了鮮明對比。這主要是因為城鄉結合部一般處于轄區交界處，政府各部門存在利益糾纏關系，市、區、街道各級政府都缺乏管理和投入的積極性[11]。加之大量外來人口涌入所帶來的巨大壓力，造成了道路、綠化、水、電、燃氣、供熱、管線、環衛設施嚴重不足，公共交通短缺，居民生活不便。

3.4 人口管理難度大

由于城鄉結合部經濟發展較快，交通十分便利，致使大量外來流動人口越來越多，人員復雜，造成戶籍管理難度越來越大。此外，由于無固定職業的外來人口相對集中，加上城鄉結合部對外來人口缺乏有效管理，使私搭亂建、造假、販假、偷盜、搶劫等現象十分嚴重，治安混亂，各種違法現象滋生、蔓延，成為影響城市經濟社會發展的不穩定因素[12]。

3.5 環境污染嚴重

很多城市周邊的城鄉結合部環境狀況持續惡化，污染現象十分嚴重。從污染源來看，主要有工業污染、農業污染和生活污染。由于在城鄉結合部建有污染性很強的工業企業，這些企業不重視污染物的處理就排放到大氣和地下，使大氣和地下水遭到嚴重污染，生態環境不斷惡化。其次，有些城鄉結合部地區尚未形成規范的垃圾管理系統，垃圾露天堆放或簡易填埋的現象很普遍[13-14]。而且很多城郊地區市政設施不配套，很多街道污水橫流、垃圾遍地，幾乎難以下足，人為污染問題嚴重。

4 對策與建議

要解決現在城鄉結合部廣泛存在的問題，實現城鄉結合部的健康可持續發展，各省市應探索出一條產業優化升級、民生持續改善、人口總量控制、資源有效利用、經濟社會協調發展和城鄉統籌發展的科學發展之路。

一是依靠科學合理的發展規劃引導城鄉一體化發展。充分發揮政府資源調配、協調組織的優勢，充分調研城鄉經濟社會發展現狀，制定符合實際的中長期發展規劃，合理規劃城市空間內部生活功能、產業發展布局，在經濟社會發展過程中保持政策執行的連續性、穩定性。

二是找準自身優勢，制定好產業發展戰略。深入剖析區域發展面臨的時空特征，認清優勢與不足，利用資源稟賦的差異制定切合自身的發展戰略。積極融入周邊區域經濟發展大環境，找準產業定位，發揮產業互補優勢，秉承差異化發展策略。

三是不斷提升城鄉公共服務功能。協調城鄉經濟發展與社會管理的節奏，優化美化區域內城鄉發展小環境，完善基礎設施建設、生態環境治理、公共服務體系建設，促進城鄉基礎設施和公共服務設施均衡化，為區域經濟社會發展以及人民群眾創造良好的外部環境和宜居的生活環境。

四是注重經濟發展與人口、土地、環境等資源的協調。掌握經濟發展與人口、土地、環境等資源內在的聯系規律，產業的規劃要考慮到人口、土地、環境等資源的承載力，產業布局要從提高土地利用效率出發，不能以犧牲環境為代價換取經濟的發展，發揮產業發展對勞動力就業的帶動作用，實現產業發展與人口、土地、環境的良性互動[15]。

五是將人口優勢轉化為人力資源優勢。全面掌握區域內人口構成情況，依據人口的戶籍、年齡、教育程度、密度等信息，合理制定引導政策，依據經濟社會發展需要，控制好人口規模，不斷提高人口素質。開展職業教育、技能教育培訓工作，滿足區域經濟發展對高素質人才的需求[16-18]。

六是城鎮化建設要堅持以人為本、產業先行。推進新型城鎮化建設，須有產業支撐，不能簡單造城，要將城鎮化與工業化融合發展。城鎮化推進的速度，要與工業化的進程相適應，與其發展水平和經濟實力相匹配。推進城鎮化，要為農民創造融入城市生活的基本條件，做到“三個確保”：要確保失地農民的收入水平提高、要確保被拆遷的農民住房條件改善、要確保解決好養老等相關社會保障問題[19]。

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