河南省農地流轉的現狀、困境與對策

摘 要：河南省農地流轉表現出規模擴大、速度加快、流轉方式多樣、組織化程度提高、土地用途基本合理、流轉收益不足等特點。農業兼業經營替代農地流轉、地方政府對農地流轉市場管理缺位、缺少扶持新型農業經營主體和整合農地流轉市場結果的綜合性政策，造成河南省農地流轉市場的困境。促進農地流轉市場發育，須做實農民土地用益物權，扶持新型農業經營主體，強化地方政府對農地流轉市場的監管，建立農地流轉中介服務體系，健全對糧食主產區利益補償機制和農民工社會管理體制。

關鍵詞：農地流轉；農業兼業化；新型農業經營主體；糧食主產區利益補償

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2013.12.006

河南省在發展現代農業和建設糧食主產區過程中，探索不以犧牲農業和糧食為代價的糧食生產與農民收入協調發展的道路。2012年，河南省糧食總產量561.36億kg，占全國糧食總產量的9.56%。2012年河南省農民人均純收入達7 524.94元，與全國農民人均純收入7 919元相比，差距不小。整體上，制約河南省糧食生產的土地、水資源“瓶頸”約束和農業收益偏低的基本矛盾依然突出。2012年10月份，對河南省滑縣、封丘縣、沈丘縣、息縣、唐河縣5個糧食生產大縣的320個農民家庭的入戶調查顯示，河南省農地流轉規模擴大、速度加快，而依靠農地流轉彌補農業規模和效益不足的狀況沒有根本性改善。

1 河南省農地流轉的現狀

1.1 農地流轉規模擴大、速度加快

自2001年開始，河南省農村土地流轉規模和速度呈現加快趨勢。據河南省農業廳調查統計，2001年河南農村家庭承包地流轉面積占家庭承包經營總面積的1.7%，2007年這一比例為4.8%。2011年底，河南省農村土地流轉面積132.13萬hm2，占家庭承包面積的20.6%，比2010年底的87.58萬hm2增長了50.9%。2012年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到0.18億hm2，占家庭承包耕地總面積的21.5%。從農地流轉規模看，河南省農地流轉規模大體相當于全國平均水平，河南省農地流轉規模擴大、速度加快，提高了農業生產集約化、專業化水平，實現了土地、資金、技術、勞動力的合理流動與資源優化配置，對促進現代農業發展起到了積極作用。

1.2 農地流轉方式以農戶間轉包和出租為主

2012年，河南省農村勞動力4 800萬人，農村富余勞動力3 200萬人，農村勞動力轉移就業2 570萬人。農村青壯年勞動力外出務工，缺乏勞動力的中青年農民家庭的普遍做法是將土地轉包或出租，一些外出務工農民將耕地入股或直接出租給專業合作社由其統一經營，在各個糧食生產縣悄然興起。截止到2012年7月份，全省入股面積比2011年增加了32.4%，托管等形式增加了34%。本次調查顯示：在320個農民家庭中，已經參與、未參與農地流轉的農戶分別有63戶、257戶，占全部受訪農戶的19.7%，80.3%，63戶農民家庭流轉的耕地面積共計357 hm2，其中，以轉包和出租形式流轉的耕地占所有耕地流轉總面積的82.7%。由于農村勞動力跨地區流動中隱藏著就業的不確定性，使分散農戶之間的土地轉包和出租具有短時性和不穩定。在農村勞動力輸出比重高的沈丘縣和息縣，以轉讓方式進行農地流轉比較常見，轉讓承包地占農地流轉總面積的9%。國家反復強調穩定農民耕地承包經營權，那些在1993年以后出生的農民無法通過正常的土地調整渠道，合法地獲得耕地。各地出現變通性的做法是那些主動放棄土地承包權的農戶或者無力耕種的農民將其承包耕地轉讓給具有血緣或地緣關系的親友，悄悄地形成耕地承包權的繼承或流動。

1.3 農地流轉組織化程度增強

農業產前、產中、產后分工的不斷深化，提高了農業生產經營的組織化程度。目前河南省農地流轉正在逐步打破農戶之間流轉的局限性[1]，更多地流入種糧大戶、家庭農場、農民專業合作社和資本性質的農業企業。截止到2011年底，規模經營面積在百畝以下的有近5萬戶，6.67～33.33 hm2的1.5萬戶，33.33～66.67 hm2的2 900戶，66.67 hm2以上的2 600多戶。轉入農民專業合作社、農業企業和其他經營主體的面積，分別比2010年增加了0.6%，49%和44.7%。與分散農戶相比，專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等新型的農業生產經營主體，在市場競爭中更容易獲得信息、技術、管理、流通等方面的競爭優勢，可以降低生產成本和提高產量來增加農業比較收益，縮小農民務農收入與務工收入之間的差距，加速農村土地流轉和現代農業發展。

1.4 農地流轉以糧食種植為主

2012年底，河南省農地流轉中用于糧食生產的占流轉耕地總面積的62.7%，用于經濟類作物生產的占流轉面積的37.3%，流轉后的土地用途以糧食種植為主。此次5個糧食生產重點縣的抽樣調查中，用于糧食生產的耕地占流轉耕地總面積的81.3%，用于經濟類作物生產的耕地占流轉面積的23.7%，約5%用于其他用途。其他用途主要是涉農企業用于開發“循環經濟產業園”、“生態農業示范基地”、“現代農業示范園”、“農業科技博覽園”等農業項目。

1.5 農地流轉收益不足

土地資源稀缺性，引起了發展新型城鎮化和工業化與建設糧食生產核心區，在空間和區域上爭奪土地資源的矛盾。土地資源升值反饋到農地流轉市場上，農地流轉價格的顯示機制逐漸形成，價格引導土地資源流動的趨勢加強。在63個農戶參與的農地流轉中，43個農戶轉出土地，20個農戶轉入土地，6戶轉出土地的農戶未收到任何流轉價款，得到土地租金或糧食補償的農戶有37戶。其中，每公頃耕地流轉價格基本維持在4 500～5 250元·年-1，約占年均種糧凈收益的30%～35%。普通農戶間自發耕地流轉方式占絕對優勢，轉入耕地的農戶因地塊分散、租期短、缺少信貸資金的支持，不易實現土地集中和集約化經營，不易憑借規模化收益提高農業收入，而且增加不多的農業收入還要在流轉雙方之間重新分配。耕地流轉合同并沒有給轉出耕地的農民帶來較高的租金收益，并且喪失了耕地作為其務工、經商失敗時的退路或抗擊經濟風險的資產[2]。

2 河南省農地流轉的困境

我國農地流轉政策，以保護農民承包地使用權和鼓勵適度流轉為目標，延緩了自發的農地流轉的漸進性質，卻終歸抵擋不住農地流轉市場加速蔓延的趨勢，農戶對此表現出頑固反抗與積極順應的雙重態度。前一個方面體現在眾多分散的農戶，尤其是中老年農戶對農地流轉的淡漠與冷靜反應，極力避免卷入耕地流失與兼并；后一個方面反映在新型農業經營主體的大量涌現，并且在利潤動機驅使下，擴張農地流轉規模和實行農業集約化經營。農地流轉中看似矛盾的兩股力量的流變，使農地流轉市場的主體、客體、管理者、流轉秩序等不同程度的陷入困境。

2.1 農業兼業經營替代農地流轉不利于農業生產方式的轉變

河南省農業生產出現普遍的兼業化、老齡化和婦女化趨勢。城鄉經濟社會發展不平衡和農業生產要素相對價格變化，誘使農民家庭打破“男工女耕”勞動分工方式，更為靈活地調配家庭內部性別間的勞動分工，夫妻雙方閑時務工、忙時務農，或者一方務工、另一方務農最為常見。目前河南省超過90%的農村家庭，至少有一個主要勞動力長期從事非農業工作，農業兼業經營成為農民家庭主導性的勞動分工方式。在320位農戶中，195位農戶認為保留土地僅僅可以保證基本生活，其中的80位農戶愿意放棄承包地，前提是政府能夠為之提供適當的養老保障。這說明農戶繼續保留土地承包權的主要原因，已經不是可以從中獲取較好的生活保障，而是將保留土地承包權作為務工失敗的退路。占壓倒性多數的中青年農戶家庭，其經濟中心已經轉向非農產業并且擺脫了對土地依賴，卻不肯放棄手中的承包地，這加劇了農地流轉市場的供給不足。由于第一代農民工逐漸地退出城市、返回農村，老年農民家庭和部分中年農民家庭的收入來源再次轉向農業并強化了對土地的依賴，這一部分農戶轉入土地的動機強烈而轉出土地的愿望不足，結果是農業兼業經營切實形成了對農地流轉的替代[3]。

占主導地位的農民家庭兼營農業，實現了家庭內部勞動分工的專業化和多樣化的統一，可以提高農民家庭內部勞動生產效率。但是，在戶均土地資源和勞均土地資源稀缺的約束下，農業兼業經營并沒有妥善地解決勞動力與土地的合理搭配問題，反而出現婦女、老人經營農業的勞動力過剩問題，并且引起農業從業者的年齡層次和性別結構惡化[4]。本次調查發現：在從事農業的勞動力中，51歲以上的人數占43.1%，60歲以上人數占13.7%；婦女勞動力的人數占61.4%；中小學及以下文化程度的人數占40.2%。市場篩選下來的老齡、婦女農業從業者主要依賴傳統的耕作經驗，其對耕地的物質投入、新技術運用和現代化的管理能力往往不足，不利于農業生產經營的集約化和精細化，也不容易形成與農資市場和農產品市場的對接，最終會制約農業生產經營方式的轉變。

2.2 缺少保護新型農業經營主體的政策

壯大新型農業經營主體的力量，依賴優厚的農業收益和能夠有效地抗擊農業風險的補貼性政策。從河南省新型農業經濟主體的發展狀況看，這些新生力量的總量和規模偏小且面臨較高的自然的、經濟的風險，又缺少相應的農作物保險政策和保護性的農業補貼。按照河南省農業補貼的實施辦法，原有耕地承包者而非實際種糧者獲得各項農業補貼，只是新增的農業補貼向新型農業經營主體進行傾斜。這意味著凡是新型農業經營主體的力量生長較快的地區，其市、縣級政府的財政負擔較重。例如，周口市采取鼓勵土地流轉、銀行信貸擔保、增加農業補貼的優惠性政策，其農業財政支出規模增加較快。2012年，周口市公共財政收入60.1億元，爭取中央和省財政各類補助資金269.8億元，比2011年增加68.5億元；公共財政支出324.9億元，其中，惠農性的財政支出32.6億元，占公共財政支出總量的10%。靠著縱向的財政轉移支付，周口市財政收支才實現基本平衡。但是中央財政對這些產糧重點縣的轉移性支出的強度較弱，本就不富裕的地方財政支出困難，那么地方政府對新型農業經營主體的優惠性政策能持續多久就很難預測。調查發現，專業大戶、家庭農場和農民專業合作社等新型農業經營主體，最無助的是與適度的農業規模相配套的農田水利設施、道路、技術咨詢和推廣、農田改造和耕地保護等公共產品供給滯后，最困難的是農資購買、農產品收購、銀行信貸等。新型農業經營主體，不能在農資購買和農產品售賣中占據有利地位、缺少適當的抵押物和擔保人、繁瑣的銀行貸款手續和投資擔保公司較高的貸款利率，這些因素可能減損由農地流轉帶來的規模化收益。

2.3 地方政府對農地流轉市場管理缺位

地方政府對農地流轉市場管理缺失，突出地反映在對農民土地權益保護不到位和流轉后土地用途管制不嚴格，引起農地流轉糾紛和用途非糧化。例如，一些農業企業、家庭農場在跨村、跨鄉或跨地區的農地流轉中繞過農民直接與村委會簽訂流轉合同，出現村集體代替或強迫農民簽訂流轉合同的現象，一些農民缺少基本的知情權和價格談判權利，許多耕地流轉期限過長而流轉價格偏低，而少數農業企業失信于農民使其蒙受較大的經濟損失。又如，一些地區的縣、鄉政府試圖依靠行政力量加速農地流轉，而忽視自身應當承擔的耕地保護職責與農地流轉所附加的管理責任，包括對轉入耕地的農業經營者的資質審查和流轉耕地的用途監管。由于地方政府急于發展現代農業和地方經濟，往往對新型農業經營主體尤其是工商業性質的農業企業的進入和監管不力，部分農村地區引入的農業項目實際上卻在經營旅游、娛樂、餐廳甚至房產開發，或者農業企業租賃耕地后大面積、長時間撂荒。農地流轉后用途“非糧化”，以農業企業的農地流轉為甚，它與穩定糧食播種面積之間確實存在著矛盾，造成國家糧食安全隱患。

2.4 整合農地流轉結果的綜合性政策出臺遲滯

目前，地方政府在發展新型城鎮化過程中所制定的社會管理政策，沒能與農地流轉政策相配合，出現了“土地的城鎮化”與“人的城鎮化”之間的相互脫節。發展現代農業和提高農業組織化程度所帶動的技術、資金擠壓勞動力的現象，特別是一些被動流轉土地的失業農民的生活質量下降[5]，即使地方政府政策上放開務工農民和失地農民在縣城的落戶條件，他們能否真正獲得與當地居民等同的公共服務尚不可知。另外，新型農業經營主體與普通農戶的農業收入差距擴大，勢必加速農村內部的農民角色分化，在新一輪財富競比中失利的普通農民，對土地投入和農業生產的積極性將可能影響未來的農業產出。現有農業保護政策僅注重糧食數量安全和調控農業資源，忽視了糧食質量安全和農業資源配置效率，無益于調整新型農業經營主體與普通農戶之間的利益均衡。再者，農村土地產權制度，對農民對集體土地用益物權的限制過多，無形中為農地流轉設置了一些政策性障礙，為村集體創造了不少的尋租機會[6]。例如“以轉讓形式流轉土地的必須經過發包方同意”，可能使那些已經在城市有穩定收入來源的務工者無法扯斷與農村耕地的聯系，形成一批土地食利者。由村委會牽頭的反租倒包和委托承包進行流轉產生的土地租金可能被村委會截留，損害農村集體成員的利益和產生土地流轉糾紛。

3 河南省農地流轉的對策

糧食主產區省級政府，在農地流轉的市場規律與政策調節的配合、與中央政府、基層政府以及農民的利益博弈中將起到關鍵性作用，對農業財政支出、信貸、農業科技、農村土地管理產生實質性影響。省級政府務實地引導農地流轉，應完善農村土地管理制度、健全農業保護政策體系，創新農業經營機制和農民工的社會管理體制，穩妥地推進農地流轉市場發育和吸納農村剩余勞動力。

3.1 做實農民土地用益物權

穩定農村土地承包關系，賦予農民長久、充分的土地承包經營權，是穩定農民長期投資預期和理順農地流轉關系的基礎。對一些歸屬不清的土地要尊重歷史和承認現實，盡早確權頒證。對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包，承包方可以由農民擴大到農村集體以外的單位和個人。逐步放開土地承包經營權的抵押，讓那些欲擴大土地經營規模的農民能夠以手中的土地作為融資手段，解決農村資金不足的難題。即便真出現少數因經營風險無力還貸的農民被迫失去土地，地方政府也可以出臺相關的社會救助措施予以解決。全面開展農民宅基地的統計和登記工作，賦予農民宅基地以完整的物權，發放統一的、具有法律效力的宅基地證書。允許農民通過市場化流轉變現其房產，或者按照地方相關政策的置換標準換取小城鎮內的一套住宅、遷入小城鎮居住，為有能力在城鎮居住的農民融入城市創造條件。

3.2 地方政府引導和監管農地流轉市場

地方政府建立土地流轉的專項引導資金和信息服務體系，為流轉各方提供必要的信息、技術和法律等的咨詢服務，維護流轉雙方合法權益[7-9]。鼓勵專業大戶、家庭農場、專業合作社與農民在平等互利、協商一致的基礎上簽訂長期、規范的流轉合同并報發包方備案。在不改變土地性質和用途的條件下，準許社會資本以多種形式直接流轉和經營農民的承包地，并且按照促進民營企業和中小企業發展的有關政策扶持資本性質的農業企業。縣、鄉兩級地方政府對農地流轉市場的管理責任，包括對保護流轉雙方的權益、流轉主體的資質審查、信息傳遞、流轉土地的用途管制、糾紛解決、執行農業保護政策等。加強省級政府對縣、鄉政府對農地流轉市場管理責任的督察，引導流轉土地向種糧方向發展。增強村民自治能力，最大程度地避免農村集體強制農民進行土地流轉和截留農民土地流轉收益。

3.3 積極扶持新型農業經營主體

從立法、政策、管理方面營造社會環境，培育高效率的新型農業組織。加強農地流轉立法和制定實施細則，明確土地流轉中受益各方的權利，保障農地流轉不會造成耕地減少或威脅國家糧食安全，保證農地流轉限制在農業內部，預防土地兼并和產生大量失地農民，規范農地經營權交易市場，確保農地流轉公平、合理。省級政府制定財政、金融、項目開發方面的支持政策，圍繞農業經營規模和提升農產品競爭力，加強農業基礎設施和農業科技的財政投入，扶持各類農業主體投資現代農業和開展規模化的集約經營。鼓勵外出務工的回鄉創業者、專業大戶、專業合作社、龍頭企業圍繞當地主導產業和特色產品，建立生產基地，開展適度規模經營。對達到一定經營面積的專業大戶、家庭農場、專業合作社等規模主體，按其經營面積和畝均標準由中央財政對其進行直接補貼，對其基礎設施投入和設施建設給予貸款貼息支持，并且將新增農業補貼重點流向規模經營者。通過農業保險機制分散和降低規模種植者的生產經營風險，對其投保農業保險給予一定的保費補貼，逐步建立包括農業保險、農業生產貸款在內的金融服務體系。商業銀行縣域分支機構和農信社優先支持專業大戶、家庭農場和專業合作社，緩解農業規模經營者季節性、臨時性的信貸資金需求。

3.4 健全農地流轉的中介服務體系

農地流轉的中介服務體系，包括分散的農戶對土地測量與評估、土地流轉法律咨詢、土地流轉合同管理、土地托管和土地保險的服務性需求，以及農業規模經營者對土地流轉信息、流轉監督管理、農業技術、農資購買、倉儲、農產品銷售、農機服務等需求。建立各類中介組織連接政府、農戶與農業規模經營者，為之提供農地流轉的信息、技術、生產性服務，降低流轉雙方的交易成本和風險，促進順暢、高效的農地流轉。成立以鄉、縣、市三級政府為主導的農地流轉信息網絡，協調村、鄉鎮、地區之間的土地流轉。成立市場化運作的農村土地產權交易所，為各類農地流轉或農地產權交易提供投資、法律、評估、會計等專業服務。以農資企業和農技站為主體，以家庭農場、農民專業合作社或農民協會為對象，開展農資供應和生產技術指導。

3.5 建立對糧食主產區利益補償機制

現有對糧食生產大縣的獎勵政策不足以彌補其農業財政支出的困境，也不足以調動縣級政府對耕地保護、生態環境治理和發展糧食產業的積極性[10]。建議由中央政府和糧食主銷區政府按照一定比例共同籌集財政資金，建立以中央政府為主體的國家糧食安全補償基金，對13個糧食主產區按其對國家糧食安全的貢獻進行轉移支付。各個糧食主產區再按照產糧大縣的糧食產量分配補償性資金，以鼓勵縣級政府管好地、多種糧。糧食主產區省級財政加強對糧食生產重點縣的農村土地整理、標準農田建設、農業綜合開發、農業產業化、特色農業產業示范基地建設的資金投入，配合規模化糧食種植，靠項目開發推動農業產業化和農民收入增長。

3.6 創新對農民工的社會管理體制

管理農民土地流轉預期和妥善安置釋放出的農業剩余勞動力，利用農民徹底的分業和減少農村人口促進農地流轉和適度農業規模化經營。一是形成持久的農村人口流動機制，對農民工和失地農民的就業能力和再就業進行培訓，提高農民工的就業層次和就業穩定性[11]。二是完善農村社會保障體系，增強農民土地流轉的預期。要使農村人口能持續地流動下去，須賦予農民充分的退出土地權利和城市基本生活的保障權利。從農村最低生活保障制度入手，推動農村社會保障制度的完善，置換土地對農民生活、養老的保障功能[12]。在一些縣域經濟發達的農村地區，可以依據土地流轉期限對轉出土地的農民進行不同標準的補貼，用于其農村養老保險自繳費用的補助。將城市規劃區內轉出土地的農民納入城鎮社會保障體系，對其實行優先保障。三是轉變人口城鎮化模式，促進農民工融入城市。擺脫政府主導的城鎮化，逐步過渡到市場主導、政府引導的城鎮化模式，依靠市場手段籌集資金和產業聚集提高城鎮化質量。盡快打破城鄉分割的二元社會管理體制，穩妥改革戶籍制度，促進更多的農民工在就業、住房、醫療和子女教育等方面享有與城市居民相同的權利。惟有讓農民工獲得高于農村的、體面的城市生活，方能為規模化的農地流轉和發展現代農業釋放更大的空間。

參考文獻：

[1] 劉芬華.究竟是什么因素阻礙了中國農地流轉——基于農地控制權偏好的制度解析及政策含有[J].經濟社會體制比較，2011（2）：26-34.

[2] 錢忠好.非農就業是否必然導致農地流轉——基于家庭內部分工的理論分析及其對中國農戶兼業化的解釋[J].中國農村經濟，2008（10）：13-21.

[3] 楊繼瑞.正確處理農村土地流轉中的十大關系[J].馬克思主義研究，2010（5）：37-46.

[4] 黃延信，張海陽，李偉毅，等.農村土地流轉狀況調查與思考[J].農業經濟問題，2011（5）：4-9.

[5] 秦雯.農地流轉與農村勞動力轉移行為[J].學術研究，2012（7）：85-87.

[6] 萬舉.從社會經濟轉型視域研究農地流轉——河南省農地流轉調查分析[J].中國農學通報，2013（2）：80-85.

[7] 侯明利.河南農地流轉現狀、制約因素及對策分析[J].商業研究，2012（8）：171-174.

[8] 殷海善，秦作霞，辛有德，等.城郊區農村土地流轉調查——以山西省晉中市榆次區為例[J].山西農業科學，2012（5）：526-529.

[9] 楊燁，佟佳玉，馬波，等.齊齊哈爾市農村土地經營流轉糾紛現狀及對策探討[J].天津農業科學，2012（4）：104-106.

[10] 馬瑞，柳海燕，徐志剛.農地流轉滯緩：經濟激勵不足還是外部市場條件約束？——對4省600農戶2005-2008年期間農地轉入行為的分析[J].中國農村經濟，2011（11）：36-48.

[11] 關云龍.實地農民的繼續社會化研究[J].天津農業科學，2010（2）：78-81.

[12] 郭曉鳴，徐薇.農地規模化流轉：潛在風險與對策選擇[J].農村經濟，2011（9）：9-11.