伍新木談地方債務：走向公共財政

現在是哪一個地方經濟發展得好，他的官員收入就高，他的公共福利就好。正因為有這樣的巨大差距，所以各個地方都拼命的舉債發展。其它很多發達地區也都是通過舉債發展起來的，就起到了一種示范作用。

在2013年8月，進行了全國性的地方政府債務審計，這是改革開放以來的第二次，上一次是在2011年。如果說此次的審計與兩年前有何不同，那就是更加全面與徹底，力求做到厘清：2011年是省級、市級、縣級“三級審計”，此次則是中央、省級、市級、縣級、鄉級“五級審計”，并且不僅是在寬度上，在審計的深度與決心上看起來也是前所未有的。這些都昭示了目前中國地方性政府債務的形勢，舉世矚目。

原本計劃10月份將公布的審計結果被延遲，“還沒有審計完成”，據媒體報道，最終的公布時間可能在11月份，可謂撲朔迷離。我們關注的不僅僅是一個審計的數字結果，我們也關注與地方政府債務相關聯的一些面向，為此采訪了著名經濟學家伍新木教授。伍新木認為，地方債務有兩個根本性的制度問題，一是分稅制，一是對政府舉債缺乏硬約束，而“根本的出路在于全方位的實現真正的公共財政”。

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地方債務的形成

TA：有學者稱地方政府最大的償債能力約為76.5億元，不知道這個數字是怎么來的。您對地方政府債務的額度有沒有一個大致的預估？一般來講，地方政府的債務達到一個什么樣的程度會出現明顯的危機？

伍新木：按照國際上的政府債務的指數，就是不超過國民收入的100%，即一倍，在這個范圍內會比較安全。美國政府的債務超過18萬億美元，占其國民收入的比例超過了108%。

也有人對債務的額度做過一些預估，比如郎咸平就講中國中央和地方債務累加起來相當于30個希臘，也就是30個省市每一個就相當于一個希臘規模的債務，差不多2000—3000億人民幣。但是對這樣一個說法，我覺得我們先要明確的是中國的債務與西方的債務有很大的區別。西方的債務形成的機理與原因主要是過高的社會保障，超越國力的過高的社會保障，人們稱作福利社會主義，也就是推行福利社會主義過度。我以前還老是調侃，西方是資本主義學習社會主義學過了頭，沒有學到真正科學的內涵，認為社會主義就是過高過好的福利。

中國的債務主要是過大過快的基礎設施建設，城市化、工業化形成的債務。地方形成的項目大部分都是基礎設施，它的特點是投資周期長、投資大、回收期長。現在城市的基礎設施建設一般是由城投公司來打理，這些公司在設置城市基礎設施建設項目的時候，很多社會資本都對這些項目有興趣，原因就是看好它穩定的回報收入，修一條隧道收過路費，修一座橋收過橋費，修供水設施收水費，修污水處理設施收污水處理費，幾乎所有主要的城市基礎設施建設項目都可以通過收費來回收。我們很多時候是從地方稅收的角度來計算償債能力，這種分析方法是不妥當的。

TA：統計地方政府債務的難度主要在哪兒，是這些隱性債務嗎？

伍新木：我們習慣上講政府發債才是政府的債務，其實政府主導的很多國企、投資和融資公司，它們的舉債有時就不是那么好統計，因為他們的舉債一種是通過銀行去融資，通過很多項目去融資，有的有抵押，就不表現為債務，有的沒有抵押就憑信用去融資，這到底表不表現為地方的財政債務，在統計口徑上是有不同的說法的。因為我是一個企業行為，企業與企業之間的融資是常見的，如果這些都算是債務的話有時就有些說不過去。

TA：地方債務的形成跟94年的分稅制改革有多大關系？

伍新木：其實分稅制是早就實行了的，我們這種分稅制的形成就是各級政府都充滿了發展的沖動，這是根本的原因。這種現象不能怪罪地方政府，地方政府有發展的沖動，是這種制度安排的有限理性的選擇，所以各級政府他們都有一個說法，叫“大發展不困難，小發展大困難，不發展最困難”，所以他們都把發展當做硬道理，要超越發展，要彎道超車發展。這是地方政府在我們現行制度安排背景下的一個有限理性的選擇。

因為我們沒有真正實現公共財政，公共財政就是政府運行的所有成本和支出由國家的財政來統一承擔，全國的公務員官員都拿一樣的工資，公共物品和公共服務全國一樣的水平。現在不是這樣的，現在是哪一個地方經濟發展得好，他的官員收入就高，他的公共福利就好。正因為有這樣的巨大差距，所以各個地方都拼命的舉債發展。其它很多發達地區也都是通過舉債發展起來的，就起到了一種示范作用。

地方債務與城市化

TA：說到發展，地方政府債務對目前城市化的布局會有怎樣的影響？

伍新木：因為我們講到城市化無非就是一個城市的規模擴大之后，水電路、光纖入戶、地鐵、公路橋梁、污水處理等等這些硬件設施也隨之擴增，所以我們講城市化加速，講城市化的背景，它最終只是落實在剛才講的這些城市基礎設施硬件的支出上，而這些支出是很花錢的。目前地方政府債務對城市化推進的影響，負面在于城市規模擴張過大過快，像溫州、鄂爾多斯、曹妃甸這三個地方，房地產大建設，但是城市的剛性需求，以及其它的整個商場服務業沒有同步發展的話，它就會呈現出泡沫。但是我認為我們國家只是局部的、結構性的、少量的城市有明顯的泡沫，它在整體上并不一定判斷為泡沫。

TA：也就是說雖然有地方債務這個麻煩，您對于大發展、大動工的整個前景還是很看好的。

伍新木：城市化的進程是肯定的，只是說要去掉城市化進程中的一些誤區。

我們過去在五十年代、六十年代、七十年代選擇的是逆城市化方向，有這樣幾個概念抑制了城市化，一個是提出口號“我們有兩只手，不在城里吃閑飯”，把城市里的商業都當成是吃閑飯的，所以有大量的城市人口，包括知青就下鄉了，這是中國逆城市化的一個背景。

第二個背景是嚴格限制農村戶口的人進城，就是二元制，把人分成農村戶口和城市戶口，農民到城市里來被稱作盲流。當時限制農民進城的一個理由是我們國家的商品糧供給不足。后來家庭聯產承包責任制實現了之后，發現商品糧食是充足的，滿足十幾億人吃飯沒有問題，這個理由就不成立了。第二個階段提出的理由是城市的基礎配套設施跟不上，過多的農民進城之后，城市的醫院、學校、馬路、住房這些跟不上，所以在很長一段時間，城市在吸納農村戶口時都要收一筆費，叫城市增容配套建設費。

正因為有一個幾十年的逆城市化發展過程，我們稱之為欠賬。所以近一二十年來就是這樣一個背景，隨著城市化的發展，城市基礎設施建設的配套就是城市化的主要投資。

走向公共財政

TA：地方債務最根本還是源于體制原因，比如錢怎么花，花在哪里。

伍新木：地方債務有兩個根本的制度問題，一個是中國的分稅制。各級地方政府充滿了發展的沖動，是正常的，因為你既然有這樣一個制度，那么地方就不得不攀比、不發展，哪一個地方愿意忍受貧困落后比別人差呢？所以從地方政府也好，從地方民眾也好，都希望能發展快一點，因為只有快發展，才能改善公共品和公共服務這些條件的供給。這個制度本身就決定了我們這一發展路徑的選擇。

第二是像西方這些憲政民主國家，對政府舉債是硬約束的，比如白宮關門，民主與共和兩黨在國會無法就通過新的債務上限的法案達成一致，債務到了上限不能再舉債了，但是政府說不舉債白宮就要關門，最終還是勉強調高了債務的上限。所以就是說在這些西方的憲政民主國家，通過議會、國會，或者說是立法院，對政府是硬約束的。但即使是有這種硬約束，由于他們有福利社會的沖動，形象上約束是硬的，本質上還是軟的，不斷地通過舉債來透支未來，或者說是飲鴆止渴、寅吃卯糧也罷。所以他們老是批評中國的政府是短期行為，其實西方政府也是短期行為，也只能透支未來，從現象上看有這種監督與制衡，但在本質上還是沒有監督與約束住。而我們的約束與監督表現在每一次開人代會對預決算的審議，照道理說各級政府都會審計預算和決算，但是審計的預算和決算是政府直接舉債、直接去融資的這一塊，而對那些以國企為背景形成的大量債務缺乏硬約束，最終還是由政府來擦屁股。

TA：說到短期行為，當屆地方政府的債務如果無法按期歸還的話，可能就會在有關部門的作用下實行展期，但這樣就不可避免地把債務留給了下屆政府，這中間是不是存在一個博弈的問題？

伍新木：我們都講政府短期行為，只管任內，不管長遠，這已經成為常態，我剛才講了西方的政府也是如此，所以我們對各級政府的短期行為還是要有這樣一個理念：凡是社會普遍存在的現象，凡是反復出現的問題，凡是一個老大難的問題，那一定是頂層制度的層面出了問題，不要總是批評干部，批評某一屆政府的道德良心，批評他們的執政行為、觀念不好，不要用這樣的眼光去評判，因為既然是普遍性的現象，那就不是道德良心或者為官好不好的問題，一定是制度設計上出了問題。

所以我們這個國家根本的出路在于全方位的實現真正的公共財政，有了公共財政，各級地方政府就沒有那種發展的沖動了，因為你發展得再快，跟你公共品、公共服務的改善和干部的收入都沒有聯系。現在是用改變行政考核的一些目標導向去做一些調整和修正，當然它有一點作用，但不一定能起到根本性的作用，根本性的作用還是要從頂層制度上，要加快公共財政制度的安排。

TA：地方政府的債務，中央政府會來幫助還嗎？

伍新木：不會。

自貿區起倒逼作用

TA：上海自貿區之后，很多城市躍躍欲試，包括武漢在內，您覺得地方債務對自貿區的申請會不會產生一些影響？

伍新木：這個沒有什么影響，因為自貿區是新一屆中央選擇的所謂倒逼機制，稱之為中國的第二次入世。中國的第一次入世起到了明顯的倒逼機制作用，就是讓我們中國很多基本的制度，包括法律制度，以及企業的一些基本制度規范與國際接軌。中國的第一次入世清理了法律上稱作的清費改，終止了一千多項與世貿組織的章程有沖突的條款，所以第一次的入世對于機制也是倒逼的。

但是第一次入世的制度門檻還是相對很低，與自由貿易區相比是最低的規則，是小學級的，現在自由貿易區是中學級的。自由貿易區的運行規則使很多企業不能進入，壟斷企業不能進入，政府補貼的企業不能進入，不環保節能綠色的企業不能進入，對員工不能提供福利保障的企業不能進入，總之設置了這樣一些新的門檻，這些新的門檻對于我們中國現行的改革具有非常強的倒逼作用。所以我們國家就明確承諾——不像以前特區那樣，大家都擠破門來搶批特區——自貿區可以復制，可以示范，你們愿意做都可以。

正因為自貿區的主要功能是倒逼中國的政治、經濟體制深層次的改革，所以都去積極申報，爭取進入自由貿易區，這絕不是壞事，是好事，并且不給你戴帽子，你現在就可以做。所以它跟地方債務沒有多大關系，是另外一個概念。

當然，對國企不做特殊保護了，那么債務也會受到抑制，以前都認為國企、央企是不會垮的，而自由貿易區的原則是國家不能特別保護國企和央企，也不能壟斷，如此跟普通的企業一樣了，那銀行就要考慮考慮跟不跟他舉債，跟不跟他融資，跟不跟他守信，就要想一想，這樣就有可能有效地抑制債務的形成。總之，自貿區是比世貿規則高得多的一種貿易形態，也是一種制度安排。

摳字：用改變行政考核的一些目標導向去做一些調整和修正，不能起到根本性的作用，根本性的作用還是要從頂層制度上，要加快公共財政制度的安排。