民辦高等學校監事會制度研究

摘要：監事會制度是民辦高校完善的法人治理結構中的重要組成部分，對于規范民辦高校辦學行為，促進民辦教育健康發展具有重要意義。本文在梳理監事會制度概況和闡述其迫切性的基礎上，提出了建設民辦高校監事會制度的幾點思考。

關鍵詞：民辦高校 監事會制度 推進策略

建立現代大學制度是我國高等教育近年來改革和發展的目標。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（下面簡稱《綱要》）中提出：要“完善中國特色現代大學制度。完善治理結構……加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校”。民辦高校是我國高等教育的重要組成部分，但由于治理結構不健全等原因，民辦高校在規范化辦學方面還存在著諸多問題。建立監事會制度，完善民辦高校法人治理結構，對于規范民辦高校辦學行為，提高民辦教育質量具有重要意義。

監事會制度概況

監事會制度最早出現在公司治理中。特別是在大陸法系國家，由于資本流通性不足，股權相對集中，公司治理易出現偏頗，所以有必要設置專門行使監督之職的監事會。由于監事會對于完善法人治理結構的重要作用，因此，早在20世紀初期其就被引入到學校治理中來。例如，與我國同屬大陸法系的日本，它發達的私立高等教育就與其逐步建立起來的監事會制度密不可分。日本私立高校內部法人治理結構一般由理事會、評議員會、校長及教授會、監事會組成。日本《私立學校法》第35條規定：“須在學校法人中設負責人。其中，理事五名以上，監事兩名以上。”此法還對監事的主要職責進行了規定，如監查學校法人的財產狀況、監查理事的工作情況等。同時，為保證私立高校的健康發展，《私立學校法》第38條還規定“任一理事不得與配偶或者一名以上（不包括一名）三親等以內的親屬同時出任理事”；第39條規定監事不得兼任理事或學校法人的職位。可見，日本對私立高校內部監事會建設是以法律法規的形式確定下來的，具有強制性。我國臺灣地區在私立高校監事會制度建設進程上也要優先于大陸地區。臺灣地區私立大學普遍由董事會、校長、校務會和監察人組成法人治理機構。臺灣《私立學校法》第19條規定學校法人中需要1名～3名監察人，由董事會依據捐助章程所定資格，遴選適當人選擔任，任期4年。監察人具有財務檢查、財務賬冊文件及財產資料的檢查、決算報告的檢查等職責。臺灣《私立學校法》還規定了監察人必須卸任的一些情況，如受破產宣告尚未復職、無行為能力或限制行為能力、具有書面辭職文件等。

《綱要》強調要“落實和擴大學校辦學自主權。政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善監管機制，減少和規范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任” 。所以，高校辦學監督的主體和重心還要放在高校內部，因而建立監事會制度勢在必行。國內高校的監事會制度是伴隨著董事會制度應運而生的。自1987年汕頭大學成立我國第一個高校董事會以來，我國已有200多所高校建立了董事會。但是，我國公立高校還沒有相應建立起監事會制度。民辦高校相對于公立高校來說更適合參照現代公司治理的理論與實踐經驗，所以我國高校監事會制度主要存在于少數的民辦高校和獨立學院中。相關調查研究顯示，這些監督機構“非完全獨立的，而是在很大程度上附屬并服務于學校的決策機構，其職能也不是很完善，并沒有與決策機構形成相互制衡的關系”。[1] 這與真正意義上的監督機構還有很大的距離。

民辦高校監事會制度建立的迫切性

倡導建設民辦高校監事會制度并不是對其他私立高等教育發達國家治理經驗的簡單復制，而是出于我國民辦教育發展的內生需求，其中包括完善民辦高校法人治理結構、提高民辦高校內部監督效能、保持民辦高校非盈利屬性、維護利益相關者利益等多方面的需要。

1.完善民辦高校法人治理結構的需要

民辦高校的法人治理結構是指民辦高等教育作為獨立的法人實體，在舉辦者（出資人）、決策者、管理者和教職工等權益相關人之間建立的有關學校運營與權力配置的一種機制或組織結構，以及通過這種組織結構形成的權責劃分、制衡關系和配套機制等規則構成的有機整體。[2]一個完善的民辦高校法人治理結構應該包括決策機構、執行機構和監督機構，三者形成權力制衡的關系，從而保障民辦高校的健康發展。但是，我國民辦高校監督機構的建設還比較緩慢，成果不明顯。首先，從有關民辦高校的法律法規來看，我國只對民辦高校決策機構和執行機構的設立作出了硬性規定，建立了相應的制度規范，而沒有對監督機構的建立作出要求；其次，從民辦高校辦學的實際情況來看，我國只有少數民辦高校建立了專門的監督機構，其監督效果也無法令人滿意。由此可知，我國民辦高校的法人治理結構失去了監督這一重要環節。因而建立監事會，使民辦高校內部形成決策、執行、監督三者權力制衡的現代法人治理結構，對于我國民辦高校健康發展具有重要意義。

2.提高民辦高校自我監督效能的需要

就目前情況而言，我國民辦高校內部的監督管理主要由內外兩部分組成。外部主要是政府的監管和社會輿論媒體的監督；內部主要是由黨團組織、教代會、學生會、工會等組織機構承擔部分監督職能。從內部監督的效果來看，由于這些主體不是專司監督之職，所以其監督作用有限。首先，黨團組織主要負責的是民辦高校的政治教育和紀律監督；其次，教代會的監督作用不明顯，教師話語權難以得到保證；再次，學生的監督意識、能力及權力較小。總體而言，民辦高校內部各監督主體的作用比較弱，較難發揮出有效的監督作用。所以建立監事會，統籌各主體的監督作用，協調各部門的職能，建立良好的內部監督機制，對于提高民辦高校內部監督力量與效果具有重要的作用。

3.保持民辦高校非盈利屬性的需要

我國公立高校隸屬于事業單位法人，而民辦高校的法人類別隸屬則顯得模糊不清。我國多數學者認為，民辦高校應歸屬于“民辦非企業單位”。根據1998年國務院頒布的《民辦非企業單位登記管理條例》，所謂“民辦非企業單位”是指“企事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的組織”。換言之，民辦高校以提供社會高等教育服務為組織信念和使命，自其創立之日起就蘊含著公益性的內涵。但是，民辦高校還存在著諸多違背此屬性的辦學行為，如收費混亂、重大決策失誤、貪污腐敗等。這些問題的出現很大程度是由于監督機制的缺乏造成的。有學者認為，在非營利組織治理機制中，監督機制是組織堅守行為準則和道德規范進而實現其使命的重要保證。[3]所以，為了規范民辦高校辦學行為，保持其非盈利性和公益性，必須建立監事會制度對其辦學行為進行監督。

4.維護利益相關者利益的需要

所謂利益相關者是指“那些能夠影響組織目標實現，或者被組織目標實現的過程所影響的任何個人或群體”。[4]民辦高校的利益相關者是多方面的。就外部利益相關者而言，民辦高校的發展離不開政府政策法規和財政的支持，同時公眾作為民辦高校教育服務的受益者也是重要的利益相關者。就內部利益相關者而言，學生是民辦高校最重要的利益相關者；家長作為民辦高校教育服務活動的購買者也是民辦高校的利益相關者；教職工作為參與民辦高校日常運行的工作人員，其綜合素質與民辦高校的發展休戚相關；舉辦者的辦學宗旨、教育理念對民辦高校具有重要影響。但在民辦高校實際治理工作中并不是所有利益相關者都獲得了相應的監督管理權，如由于董事會構成成分單一，章程建設不健全，所以會出現民辦高校管理家族化的問題。由此可見，必須建立民辦高校監事會制度，提高民辦高校自身監督能力建設，維護各利益相關者的利益。

民辦高校監事會制度推進策略

推進民辦高校監事會制度建設，從國家的宏觀角度來講，要加強民辦高等教育法規建設；從民辦高校的微觀角度來講：首先，要從完善民辦高校內部章程建設入手；其次，要完善民辦高校規章制度建設，根據民辦高校辦學實際選擇合適的監事會運作模式；最后，厘清監事會與其他組織機構的關系，完善監事會建設的細節問題。

1.加強民辦高等教育法律法規建設

我國現行有關法律法規對民辦高校的決策機構和執行機構的設置作出了明文規定，如《民辦教育促進法》第三章對民辦學校董事會的設立和校長的職權、選聘等內容進行了規定，而有關監督機構即監事會的建立并沒有硬性要求。不過在我國其他的一些法規文本中少量涉及了監事會的內容。2007年民政部頒布的《關于進一步做好民辦高校登記管理工作的通知》中提出：“推動民辦高校按照其章程規定，建立健全內部管理制度，加強內部制度建設，完善法人治理機構，建立和完善董（理）事會、監事會制度。”《綱要》中也提出要“完善民辦學校法人治理結構……逐步推進監事制度”。但由于這些只是對建立監事會制度的一種倡導，缺少上位法依據，沒有法律強制性，所以對于改善我國民辦高校監事會制度建設的作用有限。相對于日本和臺灣有《私立學校法》對監事會或監察人設置的強制性要求來說，我國民辦高校監事會制度建設顯得無法可依，存在制度缺位的問題。所以，我國要在借鑒其他國家的私立高校治理經驗之上，著手逐步完善民辦高等教育的相關法律法規，為民辦高校健康穩定發展提供良好的外部制度環境。

2.完善民辦高校規章制度建設

《綱要》中強調要“加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校”。民辦高校要明確認識到章程建設對于其自身發展的重要意義，逐步推進民辦高校監事會制度。《民辦非企業單位（法人）章程樣本（試行）》（以下簡稱《樣本》）對民辦非企業單位監事會的設置、人員組成、職權、表決制度和任期等一般事項給出了樣本。《樣本》指出監事會由全體監事組成，負責對董事會成員以及其他高級管理人員進行監察，防止其濫用職權，侵犯單位及單位員工的合法權益。民辦高校可在參考此章程樣本的基礎上，根據辦學實際建立監事會制度。民辦高校建立監事會制度還要注意以下問題：一是監事會的成員要包含多方利益相關者的代表；二是對監事會的權力給予物質和制度保障，避免其權力流于形式；三是建立監事會的約束和激勵機制，既要對監事會的義務進行明確要求，又要對其工作效果給予肯定；四是明確規定監事會組成人員的任職條件、解聘條款、任職期限等，提高監事會監督水平，防止監督職能的喪失。

3.選擇合適的監事會運作模式

從公司治理來看，監事會運作模式常見的有三種：第一種為“單層制”模式，指在法人內部不設置監事會，只在股東大會下設董事會機關的法人治理機構模式。此模式中監事會的主要職責是保護股東利益的最大化。第二種為“雙層制”模式，指在公司股東大會之下，同時設有董事會和監事會兩法人必設機關，后者主要負責公司業務與財務的監督。第三種為“利益相關者”模式，指在監事會這一法人機構中應包括利益相關者的代表，監事會的職責主要除保護股東利益外，更要保護利益相關者利益。[5]這三種模式在適當的環境中各有優勢。我國民辦高校在參考公司監事會運作模式的時候，首先，一定要考慮到我國的國情，包括法律法規、制度等；其次，還要考慮到院校自身的特點，根據辦學實際選擇合理的運作模式；再次，還要注意我國民辦高校的非盈利屬性。

4.厘清監事會與其他組織機構的關系

建立民辦高校監事會制度還要注意監事會與董事會、校長之間的關系。在董事會領導的校長負責制的管理體制下，董事會是民辦高校的決策機構，負責學校的重大事項，校長肩負著民辦高校的執行職責，負責學校的教育教學和行政管理工作；監事會是民辦高校的監督機構，主要負責監督董事會的決策是否符合學校的章程，以及校長執行其職責的情況等。民辦高校要厘清三者之間的關系，劃分職責范圍，分工合作，權力制衡，統籌協同。

建立民辦高校監事會制度還要注意監事會與民辦高校其他組織機構監督職能的劃分、協調。從民辦高校內部監督體系來看，監事會的主要職責是對民辦高校的財政、董事會及其權利的運行、校長及其工作進行監督，其監督權力的實現側重于宏觀；黨團組織監督重點在于民辦高校的思想教育和紀律約束；教職工代表大會的監督重點在于對學校教育教學、行政管理；學生監督側重于與學生利益密切相關的學校事務。從民辦高校外部監督體系看來，督導專員制度側重于從宏觀上對民辦高校的辦學思想和辦學行為的把握。為統籌各方監督力量，應以專司監督之職的監事會為主體，協調各方關系，統籌各方監督力量，建立起點線結合、內外溝通、上下通達的監督體系。

參考文獻：

[1] 董圣足.民辦院校良治之道—我國民辦高校法人治理問題研究[M].北京：教育科學出版社，2010.118.

[2] 董圣足.民辦院校良治之道—我國民辦高校法人治理問題研究[M].北京：教育科學出版社，2010.84.

[3] 程昔武.非營利組織治理機制研究[M].北京：中國人民大學出版社，2008.221.

[4] 楊煒長.利益相關者視角下民辦高校監管體系的構建[J].中國高教研究，2012，（06）：77—81.

[5] 何長松.民辦高校監事會制度之法理分析[J].湖南社會科學，2005，（03）：64-66.

（作者單位：北京工業大學高等教育研究所）

[責任編輯：蔡桂蘭]