淺析我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革與創(chuàng)新

摘 要：本文通過(guò)對(duì)我國(guó)大學(xué)治理現(xiàn)狀的分析，認(rèn)為我國(guó)大學(xué)治理存在的主要問(wèn)題是行政權(quán)力中心化。我國(guó)大學(xué)的管理制度是產(chǎn)生這一問(wèn)題的根本原因，它導(dǎo)致我國(guó)大學(xué)教學(xué)科研邊緣化發(fā)展傾向。本文認(rèn)為，在我國(guó)大學(xué)宏觀治理改革中，實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治是“去行政化”的前提和保障；多元參與大學(xué)管理是“去行政化”的必由之路。在微觀治理改革中，平衡三種權(quán)力是“去行政化”的當(dāng)務(wù)之急；提升學(xué)術(shù)權(quán)力是“去行政化”改革的根本；構(gòu)建合理院校治理結(jié)構(gòu)是“去行政化”改革的長(zhǎng)期任務(wù)。

關(guān)鍵詞：高校管理 治理結(jié)構(gòu) 改革創(chuàng)新

我國(guó)大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)一直采用的是政府行政的管理模式。行政權(quán)力在大學(xué)管理的中心化程度越來(lái)越高。當(dāng)大學(xué)中的行政徹頭徹尾地演變?yōu)橐惶坠倭朋w制的時(shí)候，長(zhǎng)官意志、官僚思想、官本位思想等價(jià)值觀便充斥在了大學(xué)之中。行政權(quán)力的不斷膨脹阻礙了學(xué)術(shù)權(quán)力的正常發(fā)揮，導(dǎo)致我國(guó)大學(xué)的發(fā)展偏離了以知識(shí)創(chuàng)造為中心的現(xiàn)代大學(xué)應(yīng)有的發(fā)展軌跡。本文認(rèn)為，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革與創(chuàng)新是其適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的歷史必然，是一項(xiàng)具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的工程。

我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及歷史沿革

（一）行政權(quán)力為核心的官僚體系

我國(guó)高校的治理結(jié)構(gòu)是一種典型的“科層組織結(jié)構(gòu)”，是一套完整的以行政權(quán)力為核心的政府行政管理體系。從外部來(lái)看，與各級(jí)政府一樣，我國(guó)每所高校都有行政“級(jí)別”，大學(xué)中的管理者都按照政府行政的級(jí)別進(jìn)行設(shè)置。職稱體系的構(gòu)建，同樣以行政級(jí)別來(lái)體現(xiàn)。大學(xué)中的書(shū)記、校長(zhǎng)都按照政府的行政體制享有相應(yīng)的等級(jí)和待遇。從內(nèi)部來(lái)看，我國(guó)高校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)治理機(jī)制。大學(xué)校長(zhǎng)由主管部門(mén)任命，即便是由學(xué)校內(nèi)部“選舉”產(chǎn)生，也必須要由政府主管部門(mén)認(rèn)可。校長(zhǎng)以行政長(zhǎng)官和學(xué)者的雙重身份，代表政府主管部門(mén)來(lái)行使對(duì)大學(xué)的管理權(quán)力。

大學(xué)的行政體系一般分為校、院、系三級(jí)，規(guī)模較小的高校則分為院、系兩級(jí)。形成了一個(gè)自上而下的運(yùn)行體系。高校各學(xué)院的院長(zhǎng)（系主任）由校長(zhǎng)任命，他們必須對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)。在校、院、系之間，形成了嚴(yán)格的等級(jí)，權(quán)力分別集中在少數(shù)人手中。對(duì)于高校中教育、學(xué)術(shù)、資源分配等問(wèn)題的決策，基本是由黨委會(huì)、書(shū)記辦公會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)來(lái)決定的。學(xué)校設(shè)置的學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、職稱職務(wù)評(píng)聘委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，在各種決策中參與程度很低，即便是學(xué)術(shù)問(wèn)題也很難不遭到行政權(quán)力的干預(yù)。而且這些“學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”的成員組成，往往滲透了行政意志，基本上是行政權(quán)力的延續(xù)。

（二）我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的歷史沿革

自新中國(guó)成立后，1950年8月《高等學(xué)校暫行規(guī)程》第十九條規(guī)定：大學(xué)及專門(mén)學(xué)校采取校（院）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校（院）長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)高校的全盤(pán)工作，并直接向黨和國(guó)家負(fù)責(zé)。將校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制正式納入其中，規(guī)定校長(zhǎng)代表學(xué)校、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校一切教學(xué)研究及行政事宜。1958年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于教育工作的指示》中明確規(guī)定：一切學(xué)校應(yīng)當(dāng)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，在一切高等學(xué)校中，應(yīng)當(dāng)實(shí)行學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制。1961年9月，中央教育部頒布的《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例》明確規(guī)定：“高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)制度是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制。高等學(xué)校的校長(zhǎng)，是國(guó)家任命的學(xué)校行政負(fù)責(zé)人，對(duì)外代表著學(xué)校，對(duì)內(nèi)主持校務(wù)委員會(huì)和學(xué)校的經(jīng)常工作”。教育部于1978年10月頒布的《全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例》規(guī)定：“高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)是國(guó)家任命的學(xué)校行政負(fù)責(zé)人，對(duì)外代表學(xué)校，對(duì)內(nèi)主持學(xué)校的經(jīng)常工作。”“高等學(xué)校的黨委委員會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨在高等學(xué)校中的基層組織，是學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)學(xué)校工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“要支持以校長(zhǎng)為首的全校行政系統(tǒng)指揮行使職權(quán)，并監(jiān)督檢查他們的工作。”1985年5月，中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定，高等學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。從1993年1月頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》、1998年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層黨組織工作條例》、1998年8月頒布的《中華人民共和國(guó)高等教育法》，均強(qiáng)調(diào)并重申了高等學(xué)校的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

我國(guó)大學(xué)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

（一）缺乏辦學(xué)自主性

我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)對(duì)大學(xué)自主性的抑制，使得大學(xué)在適應(yīng)社會(huì)發(fā)展上滯后。《中華人民共和國(guó)高等教育法》中明確規(guī)定了高校在招生計(jì)劃、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科研、經(jīng)費(fèi)等方面的權(quán)力。但在現(xiàn)實(shí)中這些權(quán)力全部都掌握在教育行政部門(mén)的手中。以行政意志為轉(zhuǎn)移的管理機(jī)制，制約了大學(xué)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的能力，造成我國(guó)大學(xué)缺乏內(nèi)在的特色和個(gè)性，表現(xiàn)為趨同化發(fā)展。

（二）行政權(quán)力中心化

高校行政體系中的官僚化制度和體系，強(qiáng)化了高校行政權(quán)力中心化的管理模式，導(dǎo)致了我國(guó)大學(xué)在發(fā)展中的功利化傾向。2007年9月，教育部副部長(zhǎng)趙沁平在演講中認(rèn)為：“大學(xué)的官本位傾向影響了學(xué)術(shù)的發(fā)展，這個(gè)問(wèn)題不解決，大學(xué)作為時(shí)代和社會(huì)燈塔的作用就會(huì)逐步失去色彩。”

（三）教育資源功利化

由于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是行政權(quán)力中心化，使教育資源集中分配成為一種必然結(jié)果，進(jìn)而形成了惡性循環(huán)。更為嚴(yán)重的問(wèn)題在于，這種功利化趨勢(shì)已經(jīng)滲透到大學(xué)的科研之中。由于各高校都把科研作為一項(xiàng)硬性指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)大學(xué)教師的工作，并且把它與所謂的“績(jī)效”分配聯(lián)系起來(lái)，因此，學(xué)術(shù)垃圾問(wèn)題、學(xué)術(shù)失范問(wèn)題頻頻出現(xiàn)。

（四）教學(xué)科研邊緣化

現(xiàn)代大學(xué)的主體特征是教學(xué)和科研，因此，大學(xué)的主體應(yīng)當(dāng)是教師和學(xué)生，以教授為主導(dǎo)的學(xué)者群體和學(xué)生群體應(yīng)該作為大學(xué)的核心。但實(shí)際情況是主體作用的日漸邊緣化，在大學(xué)中他們沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)或是話語(yǔ)權(quán)較弱。

我國(guó)大學(xué)治理的改革與創(chuàng)新

（一）大學(xué)的宏觀治理

1.提高大學(xué)辦學(xué)自主性是改革的前提和保障

擴(kuò)大大學(xué)的自治權(quán)是全球大學(xué)發(fā)展的趨勢(shì)之一。新公共管理的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府管理職能的主要任務(wù)是宏觀調(diào)控和提高公共服務(wù)質(zhì)量。政府是以一個(gè)中立者的角色來(lái)管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)的，政府應(yīng)該是政策的制定者而不是執(zhí)行者。從世界范圍來(lái)看，國(guó)家對(duì)于大學(xué)的宏觀調(diào)控主要通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)。教育管理的法制化程度直接影響到教育的質(zhì)量。英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)以及日本等國(guó)家的教育現(xiàn)代化，都表明了這一點(diǎn)。第二次世界大戰(zhàn)之后的日本，在教育發(fā)展中就是通過(guò)法制途徑來(lái)規(guī)范學(xué)校的管理，從而促進(jìn)了教育的大發(fā)展。有數(shù)據(jù)表明，日本在1950年到1972年間，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，科教因素貢獻(xiàn)了52%。

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在大學(xué)治理中政府對(duì)大學(xué)的治理主要應(yīng)該通過(guò)宏觀的調(diào)控和立法手段，而不是通過(guò)行政命令。對(duì)大學(xué)宏觀調(diào)控的實(shí)施，也不應(yīng)該由政府來(lái)完成。從某種角度來(lái)說(shuō)，政府對(duì)大學(xué)的直接干預(yù)越少，越有利于大學(xué)的發(fā)展。無(wú)論是英國(guó)還是美國(guó)，政府對(duì)大學(xué)都沒(méi)有進(jìn)行直接的管理，都是通過(guò)一些中間組織和機(jī)構(gòu)以及相關(guān)的政策法規(guī)實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)的管理。顯然，大學(xué)自治并不是不要國(guó)家的管理，而是一種政府對(duì)大學(xué)有效的管理方式。

2.多元參與大學(xué)管理是“去行政化”的必由之路

在對(duì)國(guó)外大學(xué)的治理研究中不難發(fā)現(xiàn)，他們對(duì)大學(xué)社會(huì)化治理的程度相當(dāng)高，這恰恰體現(xiàn)了新公共管理的觀點(diǎn)。新公共管理觀點(diǎn)認(rèn)為，政府要把部分職能轉(zhuǎn)出給市場(chǎng)，重視社會(huì)參與，從而改變了政府與社會(huì)的關(guān)系。

大學(xué)社會(huì)化的治理提高了大學(xué)對(duì)社會(huì)的適應(yīng)能力。大學(xué)社會(huì)化管理充分體現(xiàn)大學(xué)組織的特性，保障了學(xué)生、教師以及其他利益相關(guān)者的利益。從世界范圍來(lái)看，如英國(guó)的大學(xué)基金委員會(huì)；美國(guó)認(rèn)證機(jī)構(gòu)；法國(guó)的全國(guó)高等教育與科學(xué)研究理事會(huì)、大學(xué)校長(zhǎng)會(huì)議；日本的中央教育審議會(huì)、大學(xué)設(shè)置審議會(huì)等，都體現(xiàn)了大學(xué)治理的社會(huì)化。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的這些機(jī)構(gòu)，通過(guò)承擔(dān)高等教育的決策咨詢、入學(xué)考試、質(zhì)量評(píng)估和信息服務(wù)等職能，在一定程度上體現(xiàn)了政府對(duì)高等教育的宏觀管理和指導(dǎo)協(xié)調(diào)。

（二）大學(xué)的微觀治理

我國(guó)大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)與美國(guó)相同，實(shí)行的是校、院、系三級(jí)管理的治理結(jié)構(gòu)。但與美國(guó)不同的是，我們的大學(xué)沒(méi)有自主權(quán)，大學(xué)的三級(jí)管理制度基本上是政府行政管理的翻版，沒(méi)能體現(xiàn)出大學(xué)組織的特性。在我國(guó)的大學(xué)中，不僅存在行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的問(wèn)題，而且還有政治權(quán)力的問(wèn)題。政治權(quán)力的出現(xiàn)，使我國(guó)大學(xué)在管理中增添了行政管理權(quán)力的砝碼。因此，我國(guó)大學(xué)在治理中的官僚色彩比美國(guó)還要強(qiáng)烈。同時(shí)我們還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其“雙向”權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制，使得學(xué)術(shù)權(quán)力被湮沒(méi)于行政權(quán)力之中。

1.平衡三種權(quán)力是當(dāng)務(wù)之急

“去行政化”的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的首要問(wèn)題是三種權(quán)力的調(diào)整：

第一，明確黨委和行政的職權(quán)和責(zé)任。對(duì)于關(guān)系到學(xué)校發(fā)展的重要決策，應(yīng)該有效地發(fā)揮黨委常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)等會(huì)議的集體決策功能，而不能用黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的個(gè)人意志來(lái)全面指導(dǎo)學(xué)校的工作。因此，高校黨委應(yīng)該站在宏觀層面上，為學(xué)校發(fā)展制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，應(yīng)該成為大學(xué)監(jiān)督的最高決策和權(quán)力機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)就是貫徹大學(xué)教育方向性原則問(wèn)題，開(kāi)展思想政治工作和人事組織工作，通過(guò)協(xié)調(diào)，讓學(xué)者處理學(xué)術(shù)與其他活動(dòng)之間的關(guān)系，使學(xué)術(shù)事業(yè)的政治因素朝有利于學(xué)術(shù)工作的方向發(fā)展。

第二，大學(xué)還應(yīng)強(qiáng)化校長(zhǎng)的管理職能，切實(shí)施行政校分開(kāi)，使校長(zhǎng)真正成為學(xué)校的行政首腦。大學(xué)校長(zhǎng)的職責(zé)是對(duì)學(xué)校教學(xué)和科研提供服務(wù)。通過(guò)對(duì)人、財(cái)、物的具體管理，協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)組織，把握學(xué)科布局，提高學(xué)校的學(xué)術(shù)能力。在完善科研設(shè)施，培養(yǎng)學(xué)術(shù)梯隊(duì)，做好后勤保障以及圖書(shū)資料建設(shè)等方面，發(fā)揮其行政職能。同時(shí)，作為大學(xué)校長(zhǎng)，應(yīng)該注重切實(shí)發(fā)揮教授團(tuán)體在學(xué)校管理中的決策作用。

第三，大學(xué)的教授團(tuán)體在大學(xué)的決策中應(yīng)該占有一定的比例。尤其是在專業(yè)發(fā)展、教學(xué)發(fā)展以及學(xué)科發(fā)展等方面，應(yīng)該成為學(xué)校學(xué)術(shù)決策的主體。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是英國(guó)還是美國(guó)，學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)當(dāng)中都享有與行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)的管理權(quán)，不僅在學(xué)生管理中，發(fā)揮著主體作用，而且在學(xué)校發(fā)展的決策方面也享有較高的權(quán)力，充分體現(xiàn)了“教授治學(xué)”的大學(xué)管理理念。

2.提升學(xué)術(shù)權(quán)力是改革的根本

第一，教學(xué)和科研問(wèn)題要由學(xué)術(shù)權(quán)力來(lái)管理。無(wú)論是美國(guó)還是英國(guó)，學(xué)術(shù)力量在大學(xué)的管理中都得到了良好的彰顯。因?yàn)椋髮W(xué)作為一個(gè)組織有自己的特性，它的管理是以知識(shí)為核心，尤其是現(xiàn)代大學(xué)組織，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)知識(shí)的創(chuàng)造。因此在大學(xué)的管理中，只有從學(xué)術(shù)本位出發(fā)，才能保持大學(xué)的組織特性，實(shí)現(xiàn)大學(xué)的管理目標(biāo)。學(xué)術(shù)權(quán)力必須通過(guò)在管理決策中的參與，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的協(xié)調(diào)。

第二，學(xué)術(shù)管理的表現(xiàn)形式就是教授治校。從治理的角度來(lái)講，教授治校就是要在治理結(jié)構(gòu)中，通過(guò)明確的制度形式，確立和保證學(xué)術(shù)性權(quán)力在學(xué)校民主決策和民主管理過(guò)程中的地位和作用，使學(xué)術(shù)性權(quán)力參與決策和管理得以制度化和規(guī)范化。由大學(xué)的教授決定或參與決定學(xué)校的重大事務(wù)的教授治校制度，至今仍然被國(guó)際上認(rèn)可。從我國(guó)的現(xiàn)狀出發(fā)，教授居于高校權(quán)力的中心地位，不僅是學(xué)術(shù)發(fā)展的需要，而且是時(shí)代發(fā)展的需要。

3.構(gòu)建合理院校治理結(jié)構(gòu)是改革的長(zhǎng)期任務(wù)

美國(guó)的大學(xué)有高度的自治權(quán)，學(xué)院是美國(guó)大學(xué)中最有實(shí)質(zhì)性權(quán)力的一級(jí)組織，大學(xué)對(duì)學(xué)院的管理只是監(jiān)督作用。因此，在我國(guó)大學(xué)中實(shí)行學(xué)院制，其實(shí)就是對(duì)管理權(quán)力的下放，其目的就是在學(xué)校宏觀調(diào)控下，強(qiáng)化和突出學(xué)院管理實(shí)體的功能。

筆者認(rèn)為，黨委在大學(xué)治理中的主要作用是對(duì)大學(xué)發(fā)展方向的監(jiān)督管理。校務(wù)委員會(huì)應(yīng)該是大學(xué)中的最高行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要對(duì)大學(xué)的重大問(wèn)題進(jìn)行決策并制定相關(guān)政策。校長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)是校務(wù)委員會(huì)的最高行政長(zhǎng)官，黨委書(shū)記從監(jiān)督職責(zé)的角度參與校務(wù)委員會(huì)。校務(wù)委員會(huì)成員構(gòu)成主要來(lái)自學(xué)術(shù)委員會(huì)、各個(gè)學(xué)院的院長(zhǎng)和各行政部門(mén)的主管、學(xué)術(shù)團(tuán)體代表以及社會(huì)人士代表和學(xué)生代表。學(xué)術(shù)委員會(huì)代表大學(xué)的最高學(xué)術(shù)權(quán)力，對(duì)學(xué)校的教學(xué)和科研實(shí)施管理。學(xué)術(shù)委員會(huì)的成員由各學(xué)院選舉的代表組成。學(xué)術(shù)委員會(huì)主席通過(guò)選舉產(chǎn)生。在學(xué)院的內(nèi)部治理中，設(shè)立院務(wù)委員會(huì)和學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)。由學(xué)院院長(zhǎng)擔(dān)任院務(wù)委員會(huì)的主席。學(xué)院的書(shū)記直接進(jìn)入院務(wù)委員會(huì)。院務(wù)委員會(huì)的其他成員由各系主任、行政部門(mén)主管、教師代表、學(xué)生代表以及社會(huì)人士組成。院務(wù)委員會(huì)的主要職責(zé)是對(duì)學(xué)院的發(fā)展問(wèn)題作出決策，并制定相關(guān)政策。學(xué)院的學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)院的教學(xué)和科研管理機(jī)構(gòu)。

改革與創(chuàng)新原有的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于我國(guó)大學(xué)治理帶來(lái)極為重要的意義，主要體現(xiàn)在：有利于改善我國(guó)大學(xué)行政中心化的管理弊端；有利于協(xié)調(diào)我國(guó)大學(xué)中的政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系；有利于提升學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮作用；有利于實(shí)現(xiàn)“教授治學(xué)”的現(xiàn)代大學(xué)管理理念；有利于大學(xué)管理的民主化發(fā)展；有利于提高大學(xué)對(duì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]席酉民，李懷祖，郭菊娥.我國(guó)大學(xué)治理面臨的問(wèn)題及改善思路[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2005，（1）.

[2] 陳昌貴，季飛.正確行使自主權(quán)與高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整[J].復(fù)旦教育論壇，2011，（9）.

[3] 張應(yīng)強(qiáng)，程瑛.高校內(nèi)部管理體制改革：30 年的回顧與展望[J].新華文摘，2009，（4）.

[4]陳昌貴，季飛.正確行使自主權(quán)與高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整[J].復(fù)旦教育論壇，2011.

（作者單位：寧波工程學(xué)院）

[責(zé)任編輯：于 洋 ]