土地用途分區管制的理性分析與實施保障

【摘 要】采取土地用途分區管制，能夠實現土地資源優化配置與合理利用。為了滿足現階段土地用途分區管制的標準，就應該對其具備的理性進行全面分析，而且要建立相應的實施保障制度。本文從經濟學、生態學、規劃學以及法學等學科對土地用途分區管制的理性進行分析，并以此為基礎，提出針對性的實施保障措施，旨在為解決我國土地資源問題提供可參考的依據。

【關鍵詞】土地用途分區管制；理性分析；實施保障

所謂土地用途分區管制，就是為滿足社會經濟發展的需求和實現土地資源管理目標，按照土地用途管制要求，把地區內土地資源分割成多種空間區域，還要分別制定每個區域內的土地用途管制規則，在遵循對應的用途變更許可制度下，達到土地用途有效管制的目的。這種制度包含有經濟、法律、環境等不同因素，應該在不同學科領域中找到強有力的理論知識支撐，從而有利于土地用途分區管制的形成與發展。

1.全面分析土地用途分區管制所具備的理性

1.1 從經濟學分析

1.1.1 土地利用外在性理論

土地利用是土地所用者依法行使權益的實際行為。然而在土地用途多樣化、土地資源占有性、社會特征等方面直接關系著土地所用者對土地利用方式存在較大的差異，這種差異通常表現土地利用方式的多樣性、土地決策的分散性與逐利性，從而導致外部不經濟問題的出現。在土地利用當中，所有者對一種用途地塊應用的資源利用方式或者決策會對臨近地塊引發損害，然而并未相應的損失補償，這種損害就被成為外部不經濟，其反映出不同用途土地地塊間存在的、難以消除的大氣、噪聲、廢棄物等污染和采光、通風、避險等方面不良影響，甚至有可能引發水土流失、土地沙化、鹽堿化等嚴重后果，從而阻礙了社會公共利益目標的實現過程。因此，政府機構要對土地利用加以干預，應用有效對策來處理資源配置形勢下的市場運轉不靈的問題，這就促使了土地用途分區管制制度的形成過程。

1.1.2 土地用途分區管制制度的生成

在我國土地資源利用中，土地用途分區管制方式的出現與現階段我國社會發展的國情相符合。經濟的快速發展推動者我國工業化、城市化步伐的加快，這就使得：一方面農用耕地部分向建筑、工廠等用地轉變，耕地大幅度減少，經濟發展與土地利用之間矛盾進一步激化；另一方面，對土地資源不適當的開發，引起土地資源浪費與破壞，對社會、經濟、資源、環境的可持續發展帶來諸多不利。

在土地資源利用日益嚴峻的形勢下，應該大力實行土地用途管制制度，以有效解決城市的盲目擴建和濫用土地資源引發的“外部不經濟”或成本溢出現象，完成土地資源均衡配置、高效利用的目的。

1.2 法學分析

以法律學的角度分析，我國土地用途分區管制所遵循的法律基礎為統治權。這項法規的實質是歸屬于行政法的范疇，還涉及到資源法、環境法、經濟法等多個方面的內容，與物權法密切相關。這就使得土地用途分區管制要滿足用途管制的要求，是我國開展土地資源利用、管理、控制以及引導最為切實可行的有效措施，大力發揚土地用途轉向社會、經濟、生態等綜合效益的體現方面，加強政府機構的宏觀調控策略，編制明細化土地用途分區管制制度條款，對各分區進行對應的立法研究。一切與土地相關的法律法規在制定過程中一定要與我國憲法規原則保持一致。土地用途分區管制所依據的法律理論基礎不但有《憲法》與《土地管理法》重要法律基礎，還與有關自然資源和環境保護規程保持密切的聯系，如《水法》、《環境保護法》、《森林法》等等，上述法律都可作為土地用途分區管制的立法依據。

1.3 生態學分析

生態系統具有很強的整合性以及以我調節能力，在土地用途分區管制方面，對出現外部不經濟現象的利用，就應該科學地應用事前管理的措施，把負外部影響調整在土地所處生態系統自我調節能力范圍之內，借以確保生態系統具備整合性，使得其能夠進行良性循環。土地用途分區管制的任務目標就是節約土地資源、管理并維護生態系統，有效調節耕地使用、社會建設、生態保護等方面之間的關系，保護農田耕地，達到資源、環境、經濟協調一致發展的效果。采取并落實土地用途分區管制制度，實施各類規劃內容，遵循不同用地標準以及環境要求來對土地資源加以有效利用，從而達到土地資源優化配置的目的，保護了與土地有著重大關聯的森林、植被、水、濕地、自然保護區等資源，形成生態系統運行的良性循環，使土地質量、資源利用率、產出率得以不斷提高，與此同時，經土地用途分區有效管制后，社會公共利益得到了全面維護，并逐次建設一個良性、高效的生態環境，讓土地利用能夠達到可持續發展的標準。

1.4 規劃學分析

以規劃學的角度來看，分區管制注重的土地利用為一種微觀、具體的秩序。在我國對于土地用途分區，通常是將其當作土地總體規劃內容中一項規劃內容而設置的，有以下兩個部分的含義：土地利用有關限制方面的規定內容；土地利用發展計劃。根據行政區域的特點，將土地用途分區規劃劃分成全國、省、市、縣、鄉等五個等級。土地用途分區管制制度作為國家進行土地資源利用、管理、控制和引導最有效的公共措施，其社會目標與土地資源可持續利用的具體目標相一致，分區管制的最終目的即實現土地資源的可持續利用。土地用途分區管制是科學利用土地的需要，是開展土地資源科學規劃的必然所在。

2.完善土地用途分區管制的實施保障體系

2.1 經濟措施

建立完善系統的土地用途管制經濟約束機制，一方面，把土地占用社會外部費用融入到地價體系當中，在增加土地占用成本的基礎上，對其不適當的利用行為及愛意抑制；另一方面，應該合理地執行土地稅收制度，力求稅收結構簡潔可行，對稅收的征收范圍以及稅率大小進行適當調整，對土地收益的分配要全面合理，堅持公平收益的原則。

2.2 立法研究

土地用途分區管制的實施應該在遵循相關法律法規的基礎上，采取多途徑、多部門的立法形式，使其有效結合，對土地利用規劃進行編制、修訂、審批、實施等操作，從而制定出《土地用途分區條例》、《建設用地預審辦法》等法律。

2.3 規劃手段

土地用途分區管制制度的實施應該從我國現階段的國情著手，有效整合分區管制與指標控制，在規劃管理方面建立“立法→規劃→規劃→計劃制度”類型的規劃管理體系，就是把土地用途管制立法當作先決條件，將各級土地利用總體規劃當作基礎，認真進行地籍管理與建筑用地審批程序，從而確保土地利用發展計劃的順利進行。

2.4 土地用途信息監督

健全土地利用規劃管理系統，采取3S技術等新近科學技術，定期開展規劃實施的跟蹤檢查與反饋，從而達到規避違反規劃和隱瞞非法占地行為的目的。強化土地用途分區布置圖的宣傳，把規劃的實施過程轉變為自行遵循規劃的行動。

3.結論

通過對我國土地用途分區管制理性分析與實施保障問題的探索研究，土地用途分區管制生成與發展的目的就是解決當前我國土地資源利用存在問題。土地用途分區管制對加強土地利用宏觀管理，引導合理利用士地，促進區域經濟、社會和環境協調發展具有重要意義，同時對社會經濟可持續發展具有重要的促進和保障作用。

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