淮南地區水上交通安全監管重難點問題

摘 要：本文總結了淮南地區內河水上交通安全監管工作中的重點難點問題，并通過分析提出解決問題的思路。

關鍵詞：安全監管 網格化 定線制

淮南地處淮河中游，是重要的煤炭和煤化工基地——著名的“華東工業糧倉”；淮南地區內河航運資源豐富，航運歷史悠久，淮河的干支流連通所轄縣區和礦區。2011年《國務院關于加快長江等內河水運發展的意見》的發布加快了內河水運發展的步伐，然而日益繁忙的水上交通運輸也給海事機構的安全監管工作增加了壓力，現提出就近年來淮南地區水上交通安全監管工作的重點和難點問題并作如下解析，以期拋磚引玉，共同提高監管水平。

目前較為突出的問題

目前，在淮南地區，水上交通安全監管工作的重點和難點問題較為突出的表現在船舶超載運輸，渡運安全的監管，采砂、運砂船只礙航和應急救援四個方面。

超載運輸。從近年來的統計數據看，超載所造成的安全事故占內河水上交通事故的60%以上，超載引發的事故死亡、失蹤人數占內河水上交通事故全部死亡人數的95%。淮南地區近年來由于加強了現場巡航并開展了針對超載船舶的專項整治工作，轄區尚未出現因超載所致的重特大安全事故。但是，船舶超載現象仍然存在，尤其是運煤船、運砂船。利益的驅使下，部分船員和貨主意志薄弱，致超載行為屢禁不止。淮南港是淮南地區煤炭外運的樞紐港，2012年原煤外運量是4500多萬噸，但由于歷史原因，煤碼頭大都建在遠離海事駐地的較為偏遠的地方，這增加了海事機構的執法難度。

渡運安全。淮南市正在使用的渡口有71道，現役渡船90艘，因受益于政府和相關部門開展的老舊渡船更新改造、渡口渡船專項治理等政策和活動，淮南地區的渡口基礎設施明顯改善，渡船質量明顯提高，適航性、安全性明顯提升，船員、渡工的安全意識和遵章守法的自覺性普遍提高。但是，內河航道相對較窄，通行船舶密度大，船舶流向復雜，形成了在渡運過程中，渡船必須與航道中的行船交會頻繁的狀況。以田家庵區淮上渡口為例：此段航道為國家Ⅲ級航道，日均船舶流量近400艘次，渡口左岸至右岸僅300米左右，渡口現役的4艘渡船工作時，平均每5分鐘就會發生一次渡船與上下游行使船舶的交會。如此大量的并且情況復雜的交會，帶來的安全問題不可小覷。

砂船礙航。據海事機構統計，常年在淮河干流淮南段非法采砂的砂船有900艘以上，且有一定數量的流動運砂船。為數眾多的采砂、運砂船只擁塞、擠占了主航道和錨地，致使營運船舶難以順利地通行和錨泊。碰撞事故經常發生。采砂船只幾乎都是未經海事機構安檢的、無營運資質的船舶，操作工人大多未經水上作業培訓，無作業資質，船只和采砂行為本身亦存在著嚴重的安全隱患。淮南市地方海事局的領導高度重視，曾邀請上級領導和專家現場指導，研究治理方案，多次聯合水利、公安等部門開展聯合行動打擊無序采砂行為，并在基層海事處所實行24小時值班制度，日夜為過往船只和船隊領航、護航，保障正常的通航秩序。這些做法在一定程度上遏制了無序采砂的兇猛勢頭，但未從根本上解決問題。

應急救援。淮南市地方海事局現有海巡艇14艘，緊急情況下可以市局統一指揮調撥。海事機構組建了由海事執法人員組成的水上搜救大隊；2013年7月，淮南市成立了31名志愿者組成的“青年志愿者服務隊”，民間力量的加入壯大了搜救的隊伍，擴大了社會影響。但是，搜救人員的專業技術能力不強，制度建設相對滯后，緊急救援通信的保障能力有待提升。目前，淮南只能依賴于12395的救助電話信息平臺。即求救人員打12395向市局指揮中心報警，市局根據求救人員描述的情況和請求從各基層處所調派救援力量。各基層處所之間沒有條件和溝通渠道來相互協調、調配力量而是需要各自向市局請示匯報，這在一定程度上延誤了救援時機。事故發生后，不能在短時間內迅速調集救援力量，從而在很大程度上影響了應急救援工作進程，給整個救援過程帶來了不必要的麻煩。

思考和策略

通常，海事專家將影響水上交通安全的因素歸納為人，船，環境和管理四者，而本文將針對“管理”這一因素進行闡述，即提高管理者水平和改進管理方法。

1、提升執法人員素質

海事執法人員是水上交通安全監管的主體，海事執法人員的素質決定著海事對水域安全的監管質量。提高執法人員的素質是加強隊伍建設的核心所在。

執法人員的素質主要體現在專業技能和職業道德兩個方面。面對執法人員文化水平、業務素質和思想認識水平參差不齊的狀況，安徽省交通廳、省海事局多年來建立了較為完善的培訓機制，定期開展各項培訓；2009年開始，安徽省交通廳在全省交通系統開展了“微笑服務，溫馨交通”的活動，省局黨委審時度勢，提出了“兩個轉變”和“四個提升”（“兩個轉變” 即工作重心從以收費為中心向以行業管理為中心的轉變，行業管理從粗放式管理向程序化、規范化、精細化管理的轉變；“四個提升”即隊伍素質、行政執法水平、內部管理、海事形象的提升）；2010年，全省海事系統開始對職工實行“準軍事化”管理。這些的科學管理方法在實踐中收到了良好的成績，很大程度上提升了執法人員的素質。但是，必須看到，有些方面的工作仍需要加強，比如：第一，應當加強執法人員對專業法律法規的學習，提高依法行政水平；應當提供條件鼓勵執法人員加強對政策、法律、法規等理論和技術的研究工作，以提高分析、解決問題的的能力；應當為執法人員提供更多探討和交流的機會，尤其是外向型的交流，以促進執法過程的規范，正確行使自由裁量權，保證執法行為的公正。第二，建立健全素質教育考核獎懲制度，完善獎懲激勵措施。對能夠嚴格執法、執法水平較高、案件處理能力強的執法人員要給予獎勵；對執法水平低、辦案能力不強、甚至在實際工作中表現不適應執法工作的應堅決調離執法崗位；將執法培訓考試情況、具體執法辦案情況，列為年終考核的主要內容，以達到通過獎懲促使執法人員更好地學法用法、更認真的執法的目的。第三，重視道德情操的培養，加強海事文化建設。培養職工的主人翁意識，通過教育和實踐活動促進執法人員的主動服務，主動關心管理相對人。把執法工作和解決實際問題的行動結合起來，把管理和服務統一起來，為海事執法工作打下更堅實的基層，同時，增加執法工作的針對性和有效性。實現執法，管理，服務三者的結合。

職工的素質教育是一項必須長期努力堅持的工作，必須與時俱進，目標是建立一支政治堅定，業務精湛，執法規范，紀律嚴明，作風過硬的執法隊伍。

2、改進方法

推行網格化管理。網格化管理是依托統一的數字化信息平臺，將轄區按照一定的標準劃分為單元網格，通過加強對單元網格的部件（靜態）和事件（動態）的巡查，建立監督和處置相分離的能夠主動發現、及時處置部件和事件的一種管理方式。

海事網格化管理的基本流程可如圖所示：

海事網格化管理在日常工作中明顯地表現出三個方面的優越性。一是提升海事水上交通風險的管控能力。對通航水域全方位的監控和信息化平臺的支持，使海事機構有條件建設起全方位覆蓋，全天候運行，高速反應的水上應急反應環境，能夠及時發現水域船舶和人員的違規行為并及時處理，提高應急搜救管理、指揮及突發事件應急處置的效率。信息平臺提供的資料可以幫助工作人員分析、確定網格危險源和潛在風險，從而使工作人員能夠主動發現問題、主動排查和解決問題，增強對事故、險情的預防和預警能力，提高應急反應能力。發現（監督）與處置相分離的處理方式，及任務的分派不囿于發現或者接到求助電話的執法人員（部門）而是由指揮中心根據情況統籌安排，信息傳遞高效、便捷，資源共享，省去了不必要的交流，壓縮了執法工作行動的準備時間，提高了工作效能，尤其為突發事件的應急處置爭取了更多的時間。二是降低行政成本，集約利用執法資源，提高工作效率。執法人員可以根據部件和危險源，結合監控情況，均衡并動態調整執法資源，合理安排巡航范圍和頻度；對重點和重點時段適當加強執法力量。全監控、實時化的電子信息可以做到可視化的“電子巡航”，可以發現諸如砂船礙航、運煤船超載等任何船舶的違規行為，幫助執法人員做到“有的放矢”，避免了巡航的盲目性和不必要的資源浪費。三是明確安全監管的責任主體。即工作人員定崗、定職、定責；監管任務和責任落實到具體的部門、單位和人員，分工明確、職責清楚，執法過程全監控。網格化管理，從技術上，較為徹底得解決管理了責任主體缺位和管理真空問題。

推行船舶定線制。船舶定線制是指定船舶在某些水域航行時所遵循或采用的航線、航路或通航分道的一種制度，包括分道通航制、雙向航路等，是對航路合理規劃、有效利用的重要方法，是目前國際公認的規制復雜水域通航秩序的有效手段，代表著船舶航行秩序管理的發展方向。

在淮南地區通航水域推行船舶定線制的主要目的是減少船舶的會遇和提高船舶通行效率，即分隔相反的交通流以減少對遇局面，減少穿越船與航行在已建立的通航分道內的船舶之間的碰撞，簡化船舶聚集區域內的交通流。這些規定將會在提高船舶通行效率的基礎上提升轄區的渡運安全狀況。從技術角度上講，推行船舶定線制是對《中華人民共和國內河避碰規則》的某些具體規范的優化。例如對于同渡船的會遇來說，規則中規定的避讓在現實中是征詢式的約定關系，即必須經過相互間的溝通和統一意見的過程（內河主要是通過聲號）。按照規則的規定，作為承擔避讓責任一方的渡船，其本身受水流和風浪等因素影響較大，操縱不靈活，這些原因會影響雙方船舶，導致會遇雙方可能錯過最佳的避讓時機。而實行船舶定線制，使船舶的流向和航路明確化，同時規范渡船的穿越行為，劃定渡運區域和錨泊區域，就可以通過減少和避免對遇和交叉相遇達到減少和避免碰撞事故發生的目的。

（作者單位：淮南市地方海事局）