群體性事件應(yīng)急管理體制探析

【摘 要】自從進(jìn)入新世紀(jì)新階段以來，中國在持續(xù)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了社會矛盾交織、群體性事件越來越頻繁的新特點(diǎn)，面對影響社會和諧、危害社會安全穩(wěn)定的群體性事件，僅單純地依靠政府的強(qiáng)制性力量去化解，顯然已經(jīng)不是明智之舉，探索如何有效加強(qiáng)群體性事件的應(yīng)急管理，建構(gòu)起適合中國特色社會主義國情的應(yīng)急管理體制，應(yīng)成為各級政府必須高度重視的焦點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】群體性事件；應(yīng)急管理體制

一、從應(yīng)急管理的視角關(guān)注群體性事件

以往的研究大多強(qiáng)調(diào)從控制的視角來看待群體性事件，這意味這種思路盡管與法律結(jié)合起來，但是卻是一種事后路徑。對于群體性事件，應(yīng)該在萌芽階段就開始依法處置，建立合理的處置渠道，因此，更希望從應(yīng)急管理體制建設(shè)的視角，來和諧處置群體性事件。

1、群體性事件的概念

所謂群體性事件是指在經(jīng)濟(jì)利益、物質(zhì)利益等方面存在沖突或競爭的群體之間通過部分公眾參與的方式，采取上訪、靜坐、圍堵政府機(jī)關(guān)等形式，表達(dá)自己利益需求的人民內(nèi)部矛盾。

2、群體性事件的應(yīng)急管理體制

應(yīng)急管理體制是針對公共應(yīng)急事件（又被稱為“突發(fā)公共事件”）而言的。我國頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，對“突發(fā)公共事件”作了定義：指突然發(fā)生、造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件。

突發(fā)事件是一個復(fù)雜的有機(jī)體，因而突發(fā)事件應(yīng)急管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如何建立合理有效的突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理體制，是當(dāng)前法制建設(shè)的一個重要問題。特別是對于群體性事件，社會復(fù)雜因素多，且具有強(qiáng)烈可變性，因此，對于群體性事件的應(yīng)急管理體制建立的要求更為強(qiáng)烈。

群體性事件的應(yīng)急管理體制是指群體性事件發(fā)生過程中（爆發(fā)前、爆發(fā)后、消亡后），政府通過合法有序的方式建構(gòu)應(yīng)急預(yù)案，處理群體性事件的制度化體系。群體性事件的應(yīng)急管理體制主要包括如下內(nèi)容：

第一，政府是處置群體性事件的主體。群體性事件的發(fā)生，與政府工作沒做到位有千絲萬縷的聯(lián)系，政府應(yīng)該用于擔(dān)當(dāng)職責(zé)，為和諧化解群體性事件“沖鋒陷陣”。

第二，群體性事件的應(yīng)急管理體制包括諸多構(gòu)成要素。主要是機(jī)構(gòu)設(shè)置、法制建設(shè)、技術(shù)支撐、預(yù)案體系、評估體系、運(yùn)行程序、資金保障等相關(guān)工作。

第三，合法與和諧是群體性事件應(yīng)急管理的基本價值追求。在處理群體性事件時，一定要堅(jiān)持合法的原則與和諧的原則，不破壞黨群關(guān)系，不損害群眾利益，從維護(hù)社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，只有如此，才能獲得民眾的信任和認(rèn)同。

二、我國群體性事件應(yīng)急管理體制存在的問題

隨著2007年11月頒布實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法）），標(biāo)志著我國政府應(yīng)急管理體系建設(shè)工作已經(jīng)走上了一個規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。但是，從近幾年所爆發(fā)的一些群體性事件及其處置來看，我國在群體性事件的應(yīng)急管理方面還存在一系列的問題。

1、缺乏一個完善的監(jiān)控和預(yù)警系統(tǒng)

在群體性事件方面，很多地方政府沒有充分認(rèn)識到群體性事件的危害，也沒有真正建立起可以和諧化解群體性事件的應(yīng)急機(jī)制，因此，也就缺乏完善的監(jiān)控和預(yù)警系統(tǒng)。

2、缺乏一套統(tǒng)一、高效、有權(quán)威的應(yīng)急處理機(jī)制

我國在自然災(zāi)害的應(yīng)急方面己經(jīng)取得了相當(dāng)重大的進(jìn)步，但是，在群體性事件方面，我們的反應(yīng)是遲鈍的。

第一，欠缺群體性事件的預(yù)案啟動機(jī)制。在群體性事件發(fā)生之前，有跡象表明群體性事件即將發(fā)生時，就應(yīng)該盡快啟動群體性事件的應(yīng)急機(jī)制，通告行政長官和相關(guān)部門，并成立有應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)牽頭的應(yīng)急管理小組。這樣的反映必須迅速及時，臨機(jī)裁斷，獲得事件應(yīng)急管理的主動權(quán)。

第二，欠缺群體性事件的分級處理機(jī)制。應(yīng)急管理小組成立后，應(yīng)當(dāng)立即判斷事件的發(fā)展趨勢，特別是判斷事件所可能發(fā)生的級別，做到不同級別不同處理。但是，我國在這方面尚欠缺成熟的管理制度。

第三，欠缺群體性事件的信息溝通和信息共享機(jī)制。由于目前我國客觀存在應(yīng)急信息報告的標(biāo)準(zhǔn)、程序、時限和責(zé)任不明確、不規(guī)范等因素，有時出現(xiàn)各信息系統(tǒng)之間相互分割，缺乏互通互連和信息資源共享的情況是必然的，綜合性信息分析和綜合性信息平臺建設(shè)有待加強(qiáng)。

3、群體性事件信息公開程度不夠

2008年8月1日起施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》，這是我國信息公開的主要法源。政府信息公開制度的理念是“以公開為原則、以不公開為例外”。而我國有很多群體性事件的發(fā)生，均與信息公開程度不夠有關(guān)。甚至更多的時候，一些地方政府擔(dān)心事件披露造成所謂的“不穩(wěn)定”，采取隱瞞甚至采取欺騙的方式對信息采取保密措施。實(shí)際上，這種隱瞞措施導(dǎo)致了群眾心里的混亂和對政府的不信任，甚至導(dǎo)致了一些對政府不利的謠言的誕生。因此，群體性事件的處置就會出現(xiàn)難度。

三、完善我國群體性事件應(yīng)急管理體制的措施

1、構(gòu)建群體性事件預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)

建立比較完善的群體性事件預(yù)警機(jī)制，是群體性事件處理順利的前提，甚至是及時發(fā)現(xiàn)并排除群體性事件的絕好時機(jī)。防患于未然，構(gòu)建起有效的預(yù)防機(jī)制，防止其發(fā)生，須做到以下四點(diǎn)：

第一，各級政府高度重視，成立一個群體性突發(fā)事件管理小組。通過對各種可能引發(fā)群體性事件的因素進(jìn)行不斷檢測，當(dāng)各種信息和指標(biāo)預(yù)示事件即將發(fā)生時，及時發(fā)出警報，提醒各級政府采取適當(dāng)措施，就能夠?qū)⑷后w性事件消解于萌芽狀態(tài)。

第二，要建立早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制的“三早”預(yù)警處理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)“三早”預(yù)警，就應(yīng)該充分發(fā)揮村、居委會、社區(qū)等組織的作用，甚至要進(jìn)一步的發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處等基層組織的作用，排清情況，搞清問題，工作做細(xì)，只有這樣才能擺脫“防不勝防”的被動局面。

第三，要建立信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息及時快速傳遞。建立快捷靈敏的的預(yù)警機(jī)制，及時掌握情報動態(tài)，加強(qiáng)日常矛盾糾紛排查，密切關(guān)注社會動態(tài)和熱點(diǎn)問題。事件發(fā)生以后，盡快弄清事件內(nèi)幕，多渠道、全方位收集、掌握深層次的情報信息和有效證據(jù)，配合相關(guān)門采取應(yīng)對措施，阻止群眾聚集，減小規(guī)模和影響。建立與周邊地區(qū)的情報信息交流制度，實(shí)行信息共享，加強(qiáng)跨地域群體性事件的預(yù)防和處置工作。并通過對情報信息的綜合研判，理清思路，為黨委政府積極預(yù)防和妥善處置群體事件提供有力的依據(jù)。同時要暢通信息渠道，健全群體性突發(fā)事件信息報送機(jī)制。

第四，對于潛在的問題，發(fā)現(xiàn)一起解決一起。也就是說，有信息和情報表明，一些潛在的因素可能成為醞釀成群體性事件時，黨和政府要及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。

2、完善群體性事件防范與處理的應(yīng)急機(jī)構(gòu)

第一，提高應(yīng)急辦的地位，使之具有權(quán)威性和較強(qiáng)的協(xié)調(diào)性。應(yīng)急辦涉及的是突發(fā)事件的應(yīng)急管理，群體性事件的應(yīng)急管理也應(yīng)當(dāng)包括于其中。對于從群體性事件的預(yù)警信息、預(yù)防信息等資料的收集，都由應(yīng)急辦來管理。應(yīng)急辦的行政長官最好是由本地區(qū)的行政長官兼任，這樣便于協(xié)調(diào)公安、財政等部門的工作。

第二，應(yīng)急辦的工作人員的編制建設(shè)問題。鑒于應(yīng)急辦的職能是預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生或者盡可能的降低突發(fā)事件發(fā)生了帶來的重大損失，需要應(yīng)急辦收集較多資料和數(shù)據(jù)，因此，可以在應(yīng)急辦設(shè)置一部分警察編制。這些警察不帶有武器，也不穿警服，帶有警官證。這樣做的目的有二：一是不會讓百姓反感；二是便于在群眾中收集相關(guān)資料。同時，要盡可能的提高各級應(yīng)急辦工作人員的素質(zhì)，適當(dāng)建立群體性事件應(yīng)急管理培訓(xùn)基地，加強(qiáng)應(yīng)急辦工作人員培訓(xùn)和訓(xùn)練，特別是要經(jīng)常演習(xí)，加強(qiáng)同公安、武警部隊(duì)等部門的協(xié)調(diào)應(yīng)急能力，使之能夠禁得起實(shí)戰(zhàn)的考驗(yàn)，在關(guān)鍵時候發(fā)揮穩(wěn)定陣腳、保護(hù)人民利益的作用。

3、暢通群體性事件過程中的意見表達(dá)渠道

從我國己經(jīng)發(fā)生的群體性事件來看，很多情況下都是群眾的意見得不到充分的表達(dá)有關(guān)。并且，從群體性事件處置過程來看，我們很多群體性事件的控制和平息，都是與意見表達(dá)機(jī)制渠道暢通有關(guān)。可見，群體性事件發(fā)生之后，充分重視群眾的意見，依然是和諧解決群體性事件的有效路徑。我們認(rèn)為，在群體性事件中，暢通意見表達(dá)機(jī)制主要有：

第一，暢通民意反應(yīng)機(jī)制。在群體性事件發(fā)生時，肯定會有群眾喊出自己的意見，比方說要求解決某個問題，實(shí)際上這就代表了群眾心中的全部呼聲。對群眾的意見置之不理或者無視群眾的意見，只會催化矛盾，不會緩和矛盾。

第二，暢通代表反應(yīng)意見機(jī)制。這里所謂的代表，指的是群體性事件中講理、講法又能夠代表群眾意見的人。但是，我們要注意的是，這些代表不一定就是“不安定分子”，也不一定就是帶頭為首的犯罪分子，我們要嚴(yán)格限制這樣的不正確的認(rèn)識，更不能夠搞秋后算賬，不能以莫須有的罪名來“整”這些代表，除非這些代表確實(shí)違反了法律。

第三，緊急情況下地區(qū)一把手與群眾的面對面交流制。一把手到現(xiàn)場與群眾交流，表明政府一定會妥善處理并作出承諾，為解決群體性事件打下良好的基礎(chǔ)。

4、構(gòu)建群體性事件替代糾紛解決機(jī)制

為了及時化解群體性矛盾，我們必須積極的探尋解決問題的路徑。這就要求我們創(chuàng)新解決群體性事件的方法，實(shí)現(xiàn)快速和諧解決群體性事件所涉糾紛。此時，替代糾紛解決機(jī)制進(jìn)入了群體性事件應(yīng)急管理的視野。建構(gòu)群體性事件的替代解決糾紛機(jī)制，就是建立起在群體性事件未發(fā)生前、發(fā)生過程中乃至發(fā)生后都可以適用的非訴訟解決糾紛機(jī)制。

第一，建構(gòu)群體性事件的替代糾紛解決機(jī)制，就要在觀念上樹立糾紛解決機(jī)制多元化路徑的深刻理念。多元化理念應(yīng)該是建構(gòu)多元化糾紛解決機(jī)制最重要的價值觀，它不僅要正面支持糾紛解決方式存在的合理性和價值，而且也要主張?jiān)诂F(xiàn)代社會擴(kuò)大自治和自律的空間，以克服法治的局限性。從這層意義來說，替代糾紛解決機(jī)制可以讓當(dāng)事人自由選擇糾紛解決的辦法，從而提高靈活性，降低訴訟成本，提高司法效率。

第二，高度重視人民調(diào)解的作用。大力健全農(nóng)村縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、中心戶和城市市、區(qū)、街道、居委會、中心戶五級防范調(diào)解體系，防止矛盾糾紛升級激化。

第三，建立可能群體性事件先行處理制度。對于社會糾紛和矛盾，特別是對于因?yàn)閾诫s了群體性矛盾在內(nèi)的糾紛，政府應(yīng)該主動適時先行介入。行政機(jī)關(guān)先行介入，可以將行政機(jī)關(guān)能夠處理的問題依法處理，從而實(shí)現(xiàn)問題的部分解決，降低群體性事件發(fā)生的機(jī)率。

5、探索群體性事件應(yīng)急技術(shù)支撐

當(dāng)今，應(yīng)急信息系統(tǒng)是應(yīng)急管理的“大腦”，是傳遞應(yīng)對突發(fā)公共事件各種信息，做出各種應(yīng)急決策的基本載體。現(xiàn)代信息通信技術(shù)在應(yīng)急管理中的廣泛應(yīng)用催生了應(yīng)急電子政務(wù)，并使它已成為當(dāng)今各級政府提高應(yīng)急管理水平所面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，應(yīng)急電子政務(wù)的建設(shè)特別是群體性事件應(yīng)急電子政務(wù)管理要考慮到我國的國情和政情的實(shí)際，要考慮到各級黨政機(jī)關(guān)的決策需求，成為黨和政府參與應(yīng)急的重要平臺。由于科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，群體性應(yīng)急管理對科學(xué)技術(shù)的要求也越來越高，特別是那些人為的突發(fā)事件，必須依靠高超的應(yīng)急技術(shù)加以應(yīng)對。與此同時，我們還必須認(rèn)識到，要提高群體性事件等應(yīng)急管理的水平和層次，離不開一大批高素質(zhì)的應(yīng)急專門人才發(fā)揮基礎(chǔ)性的支撐作用。在這一點(diǎn)上，我們現(xiàn)有的基礎(chǔ)還非常薄弱，無論是應(yīng)急科技的研究，還是應(yīng)急專門人才的培養(yǎng)，都不能與美國、澳大利亞等國同日而語，必須從資金支持、政策鼓勵等多方面入手，及時補(bǔ)上應(yīng)急“木桶”的這塊“短板”，否則，就很難真正提升群體性事件應(yīng)急管理的水平。

6、構(gòu)建群體性事件處置問責(zé)制度

要處理好群體性事件，就要制定嚴(yán)肅的責(zé)任追究制度，維護(hù)法律和黨紀(jì)的尊嚴(yán)。有下列等行為的領(lǐng)導(dǎo)干部，都應(yīng)該予以追究責(zé)任：

第一，對于對維護(hù)穩(wěn)定和預(yù)防、處置群體性事件的有關(guān)規(guī)定不執(zhí)行或貫徹不力，侵害群眾利益，做出錯誤決策，引發(fā)群體性事件或致使群體性事件升級的。

第二，對本地區(qū)、本部門和本單位存在的可能引發(fā)群體性事件的人民內(nèi)部矛盾糾紛不認(rèn)真排查解決，措施不當(dāng)、調(diào)處不力，失職、讀職，甚至慫恿群眾到上級機(jī)關(guān)集體上訪，致使矛盾激化，發(fā)生重大群體性事件的。

第三，群體性事件發(fā)生后不及時報告，不及時采取有效措施或處置失當(dāng)，誤報、漏報、瞞報，或者壓制有關(guān)部門（單位）及時如實(shí)上報情況，致使可以避免的影響和損失而未能避免的。

第四，公安機(jī)關(guān)違反規(guī)定指令參與非警務(wù)活動，在處置群體性事件中濫用強(qiáng)制措施和警械，或者違反規(guī)定攜帶、使用武器，造成矛盾升級、事態(tài)擴(kuò)大的。

第五，在預(yù)防和處置群體性事件過程中有其他違紀(jì)違法行為，造成嚴(yán)重后果的。

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