論違憲審查制度之現實困境與出路

【摘 要】憲法是公民權利的保障書，是一國的根本大法。憲法實施是實現憲政的基本路徑，它直接影響到公民基本權利及法治社會的實現。為保障憲法之實施，順應憲法發展之潮流，我國確立了相應的違憲審查制度。然而近些年來，諸多涉憲案件卻暴露出當今中國違憲審查制度之實施困境。因此，對國外違憲審查機制進行比較分析，結合我國現實國情，探索出一條適合中國國情的違憲審查道路，具有很強的現實意義。

【關鍵詞】違憲審查；違憲行為；憲法保障；憲法實施；司法審查

憲法實施是實現憲政的基本路徑。列寧曾說過，“憲法是一張寫著人民權利的紙”。憲法作為一國的根本大法，一方面能夠有效地防止政府權力的肆意擴張，另一方面又能夠充分保障公民的基本權利。為了使憲法最大程度地發揮其政治、法律和社會效能，保證憲政的良性健康發展，就需要一套強有力的憲法實施保障機制。因此，違憲審查制度應運而生。

然而，近十多年紛至沓來的違憲案件，如孫志剛案、齊玉苓案、河南強制平墳案、福建漳州納稅大戶中考加分事件等，這些案件既侵犯了公民的人身自由權、受教育權、及平等權等基本權利，又嚴重破壞了憲法的威嚴，影響了社會秩序。因此，筆者試圖從對國外違憲審查機制的比較基礎上，分析我國違憲審查制度面臨的現實困境，結合現實國情，探索一條適合中國國情的違憲審查道路，從而走出制度困境。

一、違憲行為與違憲審查之義

論及違憲審查，首先應明確違憲行為之義。它主要是指國家機關及其工作人員所實施的違背憲法宗旨的憲法行為。憲法行為是特定主體直接依據憲法所作的行為，包括規范行為和具體行為。[1]因此，一般公民、法人、非法人組織的違法行為或犯罪行為并非通常意義上的違憲行為。

違憲審查制度是由特定國家機關依據特定的程序和方式對憲法行為是否符合憲法進行審查并作出處理的制度。[2]該制度的主要目的是通過制裁違憲行為，以期制約國家權力，保障公民的基本權利。

其特征在于：違憲審查主體通常為特定的國家機關，如議會、普通法院、憲法法院等；審查方式主要包括事前審查、事后審查、全面審查、專項審查、憲法訴訟審查和非訴訟性審查等；被審查的對象是憲法行為，包括立法與行為；審查判斷僅依據憲法作違憲或者合憲判斷，而不作違法或者合法判斷；違憲制裁方式為憲法制裁，如拒絕適用、撤銷或者改變違憲法律文件。

二、關于國外違憲審查制度的比較分析

從世界范圍來看，根據審查主體及審查方式的不同，違憲審查體制大體可分為以下三種審查模式。通過對不同審查體制的辯證分析，能夠充分汲取國外違憲審查制度之營養成分，吸取教訓，形成具有中國特色的違憲審查理論，用它來指導中國的違憲審查實踐，解決制度困境。

（一）對立法機關審查制的比較分析

立法機關審查制，是指由立法機關或最高權力機關行使違憲審查權的制度，其典型代表是英國。其理論支撐是“議會至上”原則，議會有權修改和廢止任何一部違憲的法律，因此也有權審查法律的合憲性。此審查機制的優點在于：具有很高的權威性；有利于議員們集思廣益地保障違憲審查的公正性和準確性；也有利于體現人民意志。與此同時，其弊端也日益凸顯：立法機關事務繁多、精力有限導致審查力度不足，偏形式化；審查缺乏專業化；立法機關審查有時自我審查，缺乏監督等。

（二）對司法機關審查制的比較分析

司法機關審查制，是指司法機關在審理具體訴訟案件過程中，附帶地就適用于該案件的法律的合憲性進行審查的制度，典型代表是美國。它源于美國1803年“馬伯里訴麥迪遜”一案，其理論支撐是分權與制衡原則，啟動審查程序的主動權掌握在公民手中。該審查機制的優點在于避免了立法機關審查制的不足。但它亦有不足之處：法官的主觀性有時與立憲原意相悖，且容易造成法官專橫；其運行缺少政治權威性。在歐洲國家看來，美國式的違憲審查制度“表面上簡單至極，但卻是一種理想的不可實現的制度。[3]

（三）對專門機關審查制的比較分析

專門機關審查制，主要是指由專設的憲法法院或憲法委員會以特定的程序行使違憲審查權的制度，如德國的憲法法院和法國的憲法委員會等。憲法法院獨立于普通的司法系統，不行使普通司法權，其基本功能包括違憲審查權、權限爭議裁決權、彈劾案審判權、憲法解釋權、政黨違憲案審判權、選舉訴訟權等。路易·法沃勒在總結歐洲國家的憲法法院的作用時說，“凡是建立了憲法法院的國家，憲政都取得了長足的進展。憲法法院一個個判決，催生了人們對憲法和基本人權的尊重，這種尊重以前根本就沒有存在過”。[4]此審查機制的優點在于：審查主體的專業化和準確性較高。缺點在于：它們往往被個別黨派所利用；政治傾向性較強；與普通法院易形成脫節現象。

三、我國違憲審查制度的實施困境

我國憲法確立的違憲審查制度是最高國家權力機關審查制，該制度在運行過程中，存在缺乏常設組織機構和相應審查程序兩個比較大的缺陷，立法法在一定程度上對該兩個缺陷作了彌補，但關于對法律的違憲審查及相應的處理措施等問題沒有作出規定。[5]其不足主要體現在：

（一）缺乏程序性規定，可操作性低

一個高效的違憲審查制度必須明確規定：審查主體、審查事項、審查依據、審查流程、審后處理機制及審理期限等。它極具專業性和技術性，所以違憲審查應該有著非常嚴格的程序要求。而我國憲法對違憲審查制度只是作了籠統的規定，缺乏程序性規定。沒有程序上的保障，違憲審查權就不能有效運作，憲法實施也就無法得到保障。此外，還應當重視違憲審查案件的審理期限。正所謂，遲來的正義非正義。遲延的違憲審查不能對違憲行為進行及時地制裁，也就不能及時地保護公民的權利。因此，在實踐中，即使發現了違憲案件，也會因為程序的欠缺而使這些案件無法實際進入違憲審查程序甚至不了了之。

（二）違憲制裁力度不足導致違憲審查制度形同虛設

完整的違憲審查應包括違憲認定與違憲制裁兩個基本環節，缺一不可。從違憲制裁方式來看，無論是不予適用違憲的法律、法規，還是予以改變或撤銷，都不是嚴格意義上的制裁。雖然罷免也具有一定的制裁性，但它實際上并非一項專門的違憲制裁措施，因而在對違憲責任者的制裁中所起的作用并不大。制裁措施的懲罰性不強，使得違憲審查缺乏應有的強制性，令違憲審查制度形同虛設，嚴重損害了違憲審查的權威性和嚴肅性。

（三）立法機關自我審查，缺乏監督機制

立法機關對其常設機構進行審查，難免會有所偏袒和庇護，有失審查的客觀性、公正性及可信度。同時，如果今后把基本法律納入違憲審查的對象范圍，那么由全國人大對自己制定的法律進行，實質上是充當了自己案件的法官，與分權與制衡的憲法精神背道而馳。

（四）審查方式單一，缺乏附帶性審查和憲法控訴

附帶性審查是法院在審理具體案件的時候就使用的法律是否合乎憲法進行的一種審查。而憲法控訴是指公民個人基于憲法權利受到侵害而向專門機構提出控訴的制度。我國現今并不存在這兩種違憲審查形式，還只有事前的批準審查和事后的改變撤銷審查。

（五）審查力度不足，審查過于形式化

每年我國都有眾多新法律、行政法規、地方性法規出臺，而靠每年召開的全國人民代表大會進行審查，由于其會議審議事項較多，違憲審查工作復雜繁瑣，因此明顯力不從心。而由其常設機構全國人大常委會進行審查，其日常工作較為繁忙，專業化程度不足，往往僅進行簡單的形式審查。

四、我國違憲審查制度的改革之路

通過對當今世界主流的違憲審查體制進行利弊分析，同時結合我國國情、民情，筆者認為應主要從以下方面著手進行制度改革。

（一）細化違憲審查程序，增加實際可操作性

我國憲法及部分憲法性法律雖然規定了違憲審查，但欠缺相應的具體操作程序和審查期限規定。據此，全國人大及常委會可通過修改法律的方式，增加具體的程序操作規定，進一步明確審查事項范圍、審查主體、審查工作流程、審后處理機制等。另外，還應規定違憲審查期限，確保涉憲案件及時得到公正處理。

（二）提升違憲制裁力度

針對違憲的規范性法律文件并不馬上宣布失效，而應要求制定該規范性法律文件的立法主體，在法定期限內進行修改，否則失效，同時，建立對相關責任人的處罰機制。針對國家機關及其工作人員的具體違憲行為，應立即認定其無效，并追求其主要責任人員的法律或行政責任。同時，因公權力的不當行使造成對私權利侵害的，則應啟動相應的國家賠償程序，對權利受害者予以及時救濟。

（三）增設憲法委員會專司違憲審查工作

可在全國人大之下增設專門的憲法委員會，由其專門負責違憲審查工作。憲法委員會與全國人大常委會之間是一種平行的關系，同時地位要高于其他委員會，這樣就有權對所有法律法規進行審查。同時，憲法委員會的委員應具有較高的專業素養和強烈的職業道德感，確保違憲審查工作的準確性、專業性和權威性。

（四）完善違憲審查方式

對于各級國家機關的規范性法律文件及兩院司法解釋的審查，應主要采取事前審查的方式。即在規范性法律文件頒布以前，依照法定程序先由憲法委員會予以審查，以確定其是否違憲，如若違憲，則不得頒布實施。而對于國家機關的具體行為，則可主要采取附帶性審查方式和憲法控訴審查方式。即對于公民、法人、其他組織通過司法程序提起的憲法侵權訴訟，首先由憲法委員會對國家機關實施具體行為所依據的法律進行合憲性審查。若不違憲，則將此案件退回法院繼續審理。若違憲，則采取違憲處理機制，并由法院宣告國家機關的相關行為無效，告知相對人有權提起國家賠償。

五、結語

“一切擁有權力的人都容易濫用權力，這是一條亙古不變的經驗，有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”人類為了克服人治對公民權利的侵犯，逐漸形成和確立了限制權力的立憲主義理念。立憲主義在現代法治國家的一個重要成果就是違憲審查制度的確立。為了維護社會的穩定，對違憲審查制度的改革，切不可急于求成，必須循序漸進，適應國情，把握民意，構建出符合中國國情和民情的違憲審查制度。

【參考文獻】

[1][2]曾憲義，王利明.憲法[M].北京：中國人民大學出版社，2007：59.

[3][4]路易斯.亨金 阿爾伯特.憲政與權利[M].北京：三聯書店，1996：28，54.

[5]胡錦光.立法法對我國違憲審查制度的發展及不足[J].河南省政法管理干部學院學報，2000（5）：7.