探析城管相對集中行政處罰權制度

【摘 要】相對集中行政處罰權制度旨在解決城市行政管理領域多頭執法、職責交叉、重復處罰等問題，但此制度還有若干方面尚待完善，如立法不完善、監督機制缺乏、執法隊伍素質欠缺等。本文將重點分析相對集中行政處罰權存在的問題，并提出筆者的解決思路，以期拋磚引玉。

【關鍵詞】行政處罰權；相對集中；城管

一、相對集中行政處罰權的概述

城市管理涉及的范圍寬泛，處理相關事務的行政部門眾多，包括市容環衛、規劃、綠化、市政、環保、工商、公安交通等部門。在相對集中行政處罰權制度產生以前，城市管理領域各行政部門之間職責重復交叉，相互推諉或重復處罰的現象時有發生，嚴重影響了執法效率和政府形象。為了解決這些問題，相對集中行政處罰權制度應運而生。

《行政處罰法》將相對集中行政處罰權制度以法律的形式確定下來。該法第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。”而這個行政機關就是城市管理執法部門。

二、相對集中行政處罰權在實施過程中存在的問題

（一）立法不完善導致各地城管的職權配置不統一

《中華人民共和國行政處罰法》第十六條是城市管理執法部門開展相對集中行政處罰權的唯一法律依據。目前，除此以外，尚沒有一部權威性的法律對相對集中行政的行政處罰權的具體領域和具體范圍作出規定[1]。在法律層面以下，國務院及國務院辦公廳發布了一系列有關相對集中行政處罰權的規范性文件。相對集中行政處罰權制度綜合行使的權力涉及到“7+X”項，包括市容環衛、規劃、綠化、市政、環保、工商、公安交通管理領域的部分或全部行政處罰權，以及省、自治區、直轄市人民政府決定的城市管理領域的其他行政處罰權，同時，省、自治區、直轄市人民政府還可以決定將相對集中行政處罰權擴展到城市管理領域以外的其他行政管理領域。

這就留下了兩個問題：一是，文件中提到的“部分”行政處罰權，究竟是哪部分，具體細化到哪些事項可以行使相對集中行政處罰權？對此，文件中并沒有進一步的明示。二是，將相對集中行政處罰權在城市管理領域以外的其他行政管理領域的拓展權限交由了省、自治區、直轄市人民政府，而行政管理領域何等龐大，究竟可以將相對集中的行政處罰權范圍擴展到哪里，文件中并沒有限制。于是各個地方各自為政，制定了相應的地方性規范文件，但是圈出的范圍卻大相徑庭。例如遼寧省沈陽市，相對集中了市容環衛、規劃管理、城市管理、城市園林綠化、環保、市政等方面的行政處罰權，還將相對集中的行政處罰權擴展到了房產管理領域。大連市將建筑市場的行政處罰權集中。北京市行政執法局的職權，除了國務院批準集中的范圍之外，還包括公用事業管理、城市節水管理、停車管理、施工現場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導游管理等七方面職權。正是因為依據不明，各地的城管部門的職權配置各不相同，與各行政職能機關的關系協調困難。同時，也是因為各地城管隊伍的職責不同，綜合執法機構的歸口也不統一，在有些地方是政府的下設機構，而在有些地方卻是政府部門的內設機構，因此有的實行職能部門領導，有的實行兩級雙重領導，管理相當雜亂，縱向的管理結構和層次很難理順。

（二）缺乏有效的監督和保障機制

城管部門集中了市容環衛、規劃、綠化、市政、環保、工商、公安交通管理領域等多項行政處罰處罰權，執法范圍之廣，涵蓋了人們生活的方方面面，行政處罰權在實施過程中可能出現濫用行政處罰自由裁量權、接受賄賂減輕處罰、徇私枉法、濫用處罰權、暴力執法等等問題。如果監督機制不完善，這些問題無從發現和解決。而現行的外部監督主要是本級政府，但是這種監督多從宏觀方面，很難發揮有效的作用。現行的內部監督來自行政執法局內部設立的監督部門，發揮的作用相當有限。

（三）城管隊伍自身問題影響制度良性運作

相對集中行政處罰權制度的實施情況與執法隊伍能力水平、綜合素質也有密切的聯系。城管執法依據的多樣性、執法環境的復雜性，對城管執法隊伍提出了很高素質要求。而在各地城管執法隊員的來源復雜，不少執法人員法制觀念淡薄、公仆意識差、作風霸道、方式單一、手段粗暴，于是暴力執法的現象時有發生。2008年1月7日，天門市城管工作人員在竟陵辦事處灣壩村6組與村民發生沖突。天門市水利建筑工程公司經理魏文華路經事發地點時，用手機攝像，與城管人員發生糾紛，被毆打不幸身亡。[3] 2011年5月13日，《法制日報》報道了遼寧省遼陽市宏偉區的一起城管執法事件，一有心臟病史的當事人被三名城管毆打致死。全國各地不斷有大大小小的這類事件發生，這不但加重了社會矛盾，損害了城管隊伍的形象，而且也嚴重影響了相對集中行政處罰權制度的良性運作。

三、解決相關問題的對策

（一）完善相對集中行政處罰權的立法

應當積極完善相關立法，應根據《行政處罰法》的立法精神和相關規定，由全國人大制定《相對集中行政處罰法》或由國務院出臺相應的《相對集中行政處罰條例》 [4]，給城市管理執法部門明確的管理范圍和權限。在立法中，有關適用范圍的規定，最好采用列舉式與概括式規定相結合，明確相對集中行政處罰權的范圍。

（二）完善相對集中行政處罰權的監督機制

完善相對集中行政處罰權的監督機制，要從內部和外部建立全方位立體式的監督體系。一是從內部完善監督機制，在城管執法部門內部建立健全嚴密的監察體系，例如案件受理制度、錯案追究制度、行政問責制等監督機制。二是從外部完善監督機制。建立相對集中行政處罰權信息公開制度，公開處罰的依據、公開處罰的程序、公開處罰的結果。可以建立公眾參與的社會監督機制，充分發揮群眾監督和輿論監督的作用。例如可以建立社會考評制度，讓公民參與行政執法監督。真正實現陽光執法、透明辦案和立體監管。

（三）提高城管隊伍的綜合素質

一是要把好進人關，在選拔城管隊員的時候要經過嚴格的考試和考核，錄用的城管隊員必須具備相應的法律素養。二是要定期對城管隊員提供專業培訓，學習相關法律法規，強化業務能力和行政職業能力。三是加強思想教育，剔除某些隊伍里官僚主義、權力本位的思想，將“以人為本”、公仆理念植入執法隊員的頭腦，提高思想政治覺悟，建立一支文明執法的高素質行政執法隊伍。

【參考文獻】

[1]彭志芳.關于相對集中行政處罰權有關問題的思考[J].河北法學，2005，23（1）：139-144.

[2]王楠.城管暴力執法案件反映的行政法問題[J].法制與社會，2009（6）：290.